Cecilia Todesca Bocco
“El mapa global de la producción y el empleo está cambiando. La Argentina tiene oportunidades concretas en esta reconfiguración y para aprovecharlas tiene que desarrollar una estrategia de relacionamiento internacional como una parte más de la política industrial, científico-tecnológica y de empleo e ingresos. Estas políticas, a su vez, deben ser coordinadas a escala regional, es decir, con todos los socios del MERCOSUR, para potenciar el valor económico, político y social de nuestro bloque.”
Cecilia Todesca Bocco es economista e integra el consejo asesor de FIDE. Fue Vice Jefa de Gabinete de Ministros de la Nación durante la gestión de Santiago Cafiero como Jefe de Gabinete de Ministros y la de Alberto Fernández como Presidente. También se desempeñó como Secretaria de Relaciones Económicas Internacionales en el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, entre finales de 2021 y 2023. Trabajó muchos años en el Banco Central y fue senior advisor de la silla argentina en el Fondo Monetario Internacional en los gloriosos años en los que la Argentina logró pagar el total de sus deudas con el organismo.
En esta conversación con Cecilia nos interesa caracterizar correctamente el contexto internacional para luego discutir cuáles deberían ser los ejes principales de una política de relacionamiento externo que propicien el desarrollo económico y social de nuestro país.
FIDE: Se vienen produciendo cambios importantes como resultado del triunfo electoral de Milei y, luego, por la asunción por segunda vez de Trump como presidente de los Estados Unidos. En Europa también se ha notado un incremento en el peso de la derecha en casi todos los países. ¿Cuáles son las transformaciones que se vienen desarrollando en la esfera internacional?
Cecilia Todesca Bocco (CTB): Se trata de cambios que vienen sucediendo desde hace ya unas cuantas décadas, pero que en los últimos años se han acelerado con motivo de varios factores, entre ellos, el impacto de las nuevas tecnologías en la producción y, también, la escena postpandemia y postauge de la globalización, ahora en franco declive. Son cambios profundos que la Argentina no puede ignorar a la hora de pensar una estrategia concreta para posicionarla de una forma más eficaz en la esfera internacional y, sobre todo, para tener los resultados que queremos en materia de producción, empleo, exportaciones y distribución del ingreso. Como es bastante obvio, la política de relacionamiento internacional es una parte de la política industrial, científico-tecnológica y de empleo e ingresos.
Es importante notar que la cuestión no es solo describir lo que sucede en el mundo y en la Argentina, sino pensar nuestra propia agenda. Se trata de una tarea imprescindible y colectiva, es decir, política. Tenemos que ponernos creativos, profundizar, complejizar la autocrítica para tener claro nuestro proyecto de país. La derecha sabe perfectamente lo que quiere hacer y, sin duda, allí está el capital concentrado y financiero para recordárselo, para darle apoyo y, si hace falta, incluso para escribir los expedientes. En el espectro nacional y popular viene siendo más difícil tener clara una estrategia de desarrollo económico y social. Esta falencia, esta falta de acuerdo, de plan y estrategia, se nota y se sufre cuando estamos en el poder.
Al mismo tiempo, tenemos que desarrollar defensas, anticuerpos, para aguantar y desarticular la violencia política que se ha instalado con una fuerza que no podemos ignorar. Es cierto que no se trata de un fenómeno privativo de la Argentina, pero aquí hemos tenido episodios dramáticos que llegaron al intento de asesinato de CFK. Esta violencia verbal y física ha tenido y tiene efectos sobre nuestra posibilidad de juntarnos, pensar, ser colaborativos y autocríticos. Hay una pérdida de valor de la palabra y una profusa generación y diseminación de la información (verdadera y falsa) que se acelera y tiene un impacto directo en el contexto político.
Volviendo sobre las claves que deberíamos tener claras para entender las circunstancias internacionales, en los desayunos que organiza FIDE ya se han identificado las transformaciones que se observan en la escena global. Para simplificar, y citando a Jorge Taiana y a Juan Gabriel Tokatlian, en el mundo se observa la combinación de una serie de factores: una nueva revolución tecnológica, un aumento de la tensión internacional como emergente de un mundo multipolar donde hay una disputa por las nuevas tecnologías, el cambio climático y sus efectos, el devenir demográfico –incluyendo el tema de las migraciones y sus efectos económicos y sociales–, el malestar en y con la democracia, la captura del Estado por parte de las grandes empresas tecnológicas (las “big tech”) y la pérdida de relevancia, en este contexto, de las relaciones intergubernamentales, un asunto que quizás no es nuevo, pero que se viene agravando.
Se trata de un “combo” que ha incrementado notablemente el nivel de tensión internacional, como bien lo describió Taiana, con una gran cantidad de conflictos severos, incluyendo una guerra en el centro del Europa.
FIDE: En este nuevo contexto, ¿qué se observa respecto del mapa de la producción y el empleo?
CTB: Creo que lo primero que hay que tomar en cuenta es que la “vieja globalización”, caracterizada por la deslocalización que produjo el traslado de la producción a las economías donde los salarios eran más bajos, la tributación menos exigente y la regulación ambiental inexistente, hace rato que ya no nos ayuda a explicar lo que está pasando. Estos tres factores se han modificado notablemente y los países más desarrollados han sufrido a lo largo de décadas el impacto de las consecuencias, digamos, “no deseadas” de la globalización. Las cadenas globales en las que se produce una gran cantidad de los bienes industriales que consumimos están transformándose.
Es interesante, sin embargo, tener claro que la era de la globalización tuvo consecuencias muy significativas y que son importantes para entender la situación en la que estamos hoy. A partir de los fines de los años ‘60, principios de los ‘70, producto de la relocalización productiva y la “asalarización del Sur” (particularmente en Asia), la pobreza mundial se redujo del 40% en 1980 al 10% en 2013. Esto, a su vez, generó un efecto disciplinador sobre los salarios en las economías centrales. La caída de los salarios reales en las economías industrializadas en las últimas cuatro décadas es muy marcada, y también se evidencia un empeoramiento en la distribución del ingreso. Otra consecuencia importante de este proceso de globalización de la producción es la condición sine qua non que supuso respecto de la total libertad de los capitales para moverse. En este período la liberalización de los flujos financieros y la financiarización fueron avanzando, tanto en los países centrales como en los periféricos, hasta alcanzar la supremacía que hoy observamos.
En relación con este punto, es importante notar que, mientras las tasas anuales de crecimiento del comer-cio se redujeron a la mitad, la financiarización y la des-regulación sobre los flujos financieros no paran de acelerarse. Es decir, la globalización en la producción de bienes y servicios está en disputa y en duda, pero no es el caso de lo financiero, que sigue en expansión, quizás como nunca.
Un segundo elemento característico de estas décadas es el rol de la deuda para completar los ingresos a la baja de las familias. Claro está, la deuda viene a solucionar un problema y genera otros. La crisis de las hipotecas con epicentro en los Estados Unidos, en 2008/2009, da cuenta de la profundidad y gravedad del incremento de la deuda en las familias, por un lado, y de la “creatividad” financiera para generar cada vez más productos que suponen un desafío importante para las regulaciones necesarias para garantizar cierto nivel de estabilidad financiera. La caída del empleo industrial, la reducción de los salarios, el aumento del endeudamiento familiar y personal, el empeoramiento en la distribución del ingreso han generado, a lo largo de las últimas décadas, un incremento en el malestar, especialmente en las economías centrales.
A este malestar se suma otro elemento fundamental, que es el “descubrimiento” de lo que significaba la deslocalización productiva en la carrera tecnológica. Para decirlo de forma sencilla, lo que se evidenció es que allí donde se produce no solo se genera empleo, también surgen las nuevas ideas sobre productos, servicios y procesos. Es decir, donde se produce se innova, y entonces lo que está en disputa es el liderazgo por las nuevas tecnologías. Hoy se observa una predominancia muy importante de China en el control de las nuevas tecnologías y un clima de tensión creciente en la escena global, que está directamente relacionado con la disputa por el liderazgo tecnológico, por la generación de nuevos productos y servicios y, por lo tanto, por los empleos de calidad. Por último, en los últimos cuatro o cinco años sobrevienen dos disrupciones muy importantes: la pan-demia y la guerra en el centro de Europa.
FIDE: La pandemia parece ser otro punto de inflexión en la globalización. ¿Es así?
CTB: Yo creo que la pandemia ha tenido una serie de impactos muy importantes en el devenir político, económico y social. Mucho más severos de lo que se reconoce aquí en la Argentina. Quizás sea el efecto de la grieta que estimuló la oposición durante la pandemia, poniendo en duda la efectividad de las vacunas e introduciendo la geopolítica en este plano, cuando lo que estaba en juego era la vida de millones de compatriotas… Quiero decirlo con claridad, porque esa virulencia y las noticias falsas que inoculan miedo y malestar, producidas por la oposición al peronismo durante la pandemia son la antesala de lo que le permitió ganar a Milei.
La pandemia ha tenido consecuencias económicas y sociales muy importantes. El último reporte del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, que corresponde a los años 2023-2024, se refiere especialmente al impacto de la pandemia sobre las personas. Por primera vez, desde que se mide el IDH, su valor disminuyó en 2020 y 2021 y la brecha entre países aumentó, después de 20 años consecutivos de reducción. Como es lógico, en este escenario ha aumentado el malestar y se instala la idea de que no hay futuro, mucho menos un futuro en común. De acuerdo con el informe del PNUD, la pandemia se llevó 25 millones de vidas aproximadamente en el mundo, la expectativa de vida se redujo casi dos años y se instaló la idea del tiempo perdido, que ya no se puede recuperar. Y asociado a eso hay altos niveles de estrés, incertidumbre, tristeza y dificultad para establecer vínculos y creer que es posible construir un futuro, tanto en lo individual como en lo familiar y colectivo. Todo esto es caldo de cultivo para los liderazgos de corte autoritario y muy agresivos que hemos visto emerger.
FIDE: En paralelo a estos cambios en la subjetividad de las personas, se observan impactos sensibles sobre la dinámica de la globalización…
CTB: Efectivamente, lo que se observa en las estadísticas del comercio internacional es que, a partir de la crisis de las hipotecas en los Estados Unidos (en 2008/2009, que es un primer punto de inflexión para la globalización), la tasa anual de crecimiento del intercambio de bienes se reduce a la mitad. Por otra parte, la pandemia y luego la guerra han traído aparejado un aumento de la inflación y esto también tiene, como es obvio, un impacto directo en la calidad de vida de las personas. En los Estados Unidos durante la pandemia se interrumpió el normal abastecimiento de los semiconductores para la industria automotriz y los precios de los autos aumentaron muchísimo. Ergo, la globalización no solo trajo aparejada una pérdida de empleo industrial y la compresión de los salarios, sino que también puso en evidencia problemas de otra índole, con la producción afectada por disrupciones en la logística, a lo que se suma un inconveniente aun mayor en el terreno de la seguridad nacional. El caso de las vacunas durante la pandemia fue un buen ejemplo y el de los semiconductores para autos y otros muchos bienes, también. De un día para el otro las cadenas de suministro dejaron de ser confiables, lo que representa un inconveniente mayúsculo para la seguridad nacional…
Durante su primera presidencia, Trump planteó con claridad la necesidad de volver a producir en los Estados Unidos e identificó a China como el gran enemigo. Hay que identificar/construir un opositor, un enemigo que sea culpable de todas las desgracias. Esto Trump lo interpretó bien y construyó un relato en torno a esta interpretación. Luego, durante la presidencia de Biden, se produjeron cambios aún más sustantivos con la aprobación de dos leyes en particular, la ley de reducción de la inflación y la ley de chips y ciencia, diseñada con el objetivo de recuperar el liderazgo de Estados Unidos en la producción de semiconductores, en particular aquellos de mayor sofisticación tecnológica. En los ‘90 los Estados Unidos producían el 37% de los chips del mundo; hoy solo manufacturan el 12%, mientras que el 75% se produce en el sudeste asiático, específicamente en Taiwán y Corea.
Estas transformaciones no sucedieron solo en los Estados Unidos. En la Unión Europea en 2019 se aprueba el Pacto Verde. En ese entonces, en Europa el reclamo de la ciudadanía se centraba en los efectos del cambio climático sobre la naturaleza y las personas. La idea central del Pacto Verde es acelerar la transición hacia energías renovables a través de inversiones en eficiencia energética y movilidad sostenible, en la protección de los ecosistemas y el fomento de la investigación en tecnologías limpias en Europa. El Pacto Verde no solo representa una respuesta a la emergencia climática: es una estrategia de desarrollo del bloque europeo, diseñada para impulsar la innovación, crear empleos verdes y mejorar la calidad de vida de su población, respondiendo a este malestar del cual hablábamos al principio.
Es importante notar que el Pacto Verde también tendrá impactos importantes en las relaciones comerciales de la Unión Europea. Los países que exportan productos a Europa se verán obligados a cumplir con los nuevos estándares ambientales y sociales establecidos en el acuerdo. Hay sectores como la agricultura, la industria automotriz y la energética en los que ya se observan impactos concretos. Las empresas que no cumplan con los requisitos podrían enfrentar barreras comerciales y, por lo tanto, el Pacto Verde y la política industrial de la Unión Europea representan un cambio de paradigma. Entonces, tenemos la reacción de Estados Unidos res-pecto a la nueva etapa de la globalización y, también, la de Europa, con países muy importantes como Alemania y Francia involucrados en la búsqueda de una estrategia que les permita salir de la situación de estancamiento en la que están.
Todo esto es lo que se discute cuando se habla de nuevas cadenas, de cadenas más cortas y seguras (nearshoring), de cadenas entre amigos, entre países con “valores compartidos” (friendshoring). Estamos hablando de una disputa internacional por la producción de los nuevos bienes y servicios, de las nuevas tecnologías y del empleo.
FIDE: En este nuevo contexto internacional, ¿cuáles son las claves que la Argentina debería tener claras para promover una inserción en beneficio del desarrollo nacional?
CTB: Para responder este asunto es importante tomar en cuenta dos variables: la inversión y el comercio. En primer lugar, hay que tener claro que hace décadas que la Argentina no logra una tasa de inversión que sea mínimamente suficiente como para encarar las transformaciones de la estructura productiva y, por lo tanto, tampoco está en condiciones de modificar su inserción internacional, muy sesgada a la exportación de bienes agroindustriales, muchos de ellos sujetos a los efectos del clima. Desde inicios de los años ‘90 en adelante solo hay cuatro años (2007, 2010, 2018 y 2022) en los que hemos logrado una tasa de inversión apenas por encima del 20%. Durante el primer año de la gestión Milei (2024) la inversión sobre PIB se redujo al 16%…
Eso indica que la Argentina está muy lejos de tener los recursos públicos y privados necesarios para lograr un salto en su nivel de desarrollo. Nuestro país requiere una corriente sostenida en inversión productiva e infraestructura. Claro está, en primer lugar tendrá que ser con capitales nacionales y con un esfuerzo por parte del Estado para garantizar inversiones productivas y en infraestructura; pero también hay un rol para la inversión extranjera directa, sobre todo en los sectores que son estratégicos y que requieren corrientes de capital muy importantes, como son la energía y la minería, fundamentalmente, y luego los alimentos y los servicios basados en conocimiento. Estas inversiones requieren para su concreción condiciones que las favorezcan, pero también deben tener otras que impliquen un compromiso con la generación de empleo nacional y la transferencia de tecnologías. Sería largo para desarrollar aquí, pero la propuesta de Milei con el RIGI exagera otorgando beneficios de más y nada dice (o muy poco) sobre los resultados que se esperan a cambio de semejantes recompensas y, por lo tanto, tenemos el riesgo de profundizar nuestra condición de enclave exportador de bienes primarios perdiendo la oportunidad de usar estos sectores como vectores de desarrollo.
En cuanto al comercio, lo importante es tener claro que estos no son los tiempos de la globalización o del libre comercio; por el contrario, y como ya conversamos, los países están disputando la producción y el empleo. Ergo, las aperturas unilaterales o los tratados de libre comercio que no tengan en cuenta la reconfiguración de las nuevas cadenas de valor no tienen ningún sentido.
A partir de la crisis de las hipotecas, no solo la tasa de crecimiento del comercio se redujo a la mitad, sino que las medidas restrictivas del comercio se cuadruplicaron. Entonces el trabajo es mucho más microeconómico, sector por sector, producto por producto, en relación con lo que hagan nuestros socios en el MERCOSUR. En fin, un trabajo bien pulido de política industrial; no medidas unilaterales y generales, porque esa estrategia ya no sirve.
La Argentina tiene que estudiar y desarrollar una planificación que tome en cuenta este nuevo mundo, este nuevo mapa de la producción y el empleo global. Los cambios tecnológicos que se están desarrollando le otorgan algunas oportunidades muy concretas a nuestro país en torno a los recursos naturales estratégicos y sus capacidades industriales y humanas, tanto por el rol de la educación pública como por el complejo de ciencia y tecnología que tenemos. Es decir, justo en el sentido inverso a lo que plantea el Gobierno de Milei, que ha pulverizado la inversión pública en ciencia y tecnología y desprecia al sistema científico-tecnológico nacional. Parece ignorar que cuando se habla de talento argentino se está hablando justamente del acceso a la educación que tienen las y los que viven en la Argentina, con un rol fundamental de la universidad pública.
FIDE: Esta estrategia de relacionamiento externo o de integración con otros países… ¿cómo deberíamos pensarla, en base a qué elementos?
CTB: Para caracterizar más concretamente los desafíos que este mundo implica para la Argentina y para el desarrollo de una política exterior coherente y eficaz, me permito compartir cinco datos vinculados con el relacionamiento externo de nuestro país y sus impactos económicos.
1.- Brasil es el principal socio comercial de la Argentina, representa el 17% del total exportado por nuestro país. El 62% de esas exportaciones son manufacturas de origen industrial y la mayor parte de ellas está explicada por la industria automotriz. Esta industria genera el 6% del empleo industrial en la Argentina.
2.- El 35% de las exportaciones argentinas a los Estados Unidos están afectadas por medidas de defensa co-mercial de ese país. Los productos afectados son: biodiesel, tubos para petróleo, miel y jugo de uva. Además, desde 2019 la Argentina está a la espera de la publicación de los resultados del trámite sanitario (que ya está finalizado, con resultados positivos) para que se puedan iniciar las exportaciones de cítricos dulces argentinos al mercado norteamericano. Al mismo tiempo, el 50% de las exportaciones argentinas de Servicios Basados en Conocimiento tiene como destino a los Estados Unidos. Este sector emplea en forma directa 500.000 personas y es el cuarto complejo exportador argentino.
3.- Estimaciones preliminares indican que el 40%-50% de las exportaciones argentinas a la Unión Europea se verá afectado por el impacto de la normativa ambiental conocida como Pacto Verde, del que ya hablamos. Entre ellos, la carne, cueros, productos forestales, acero, aluminio y biodiesel. Solo el caso de las exportaciones de biodiesel, que ya estuvieron en riesgo por una de las normativas del Pacto Verde, suma 1.580 millones de dólares, lo que representa más del 14% de las exportaciones totales a la UE.
4.- De acuerdo con el Instituto Australiano de Políticas Estratégicas (Australian Strategy Policy Institute, ASPI), China lidera 57 de las 64 tecnologías esenciales en defensa, espacio, robótica, medio ambiente, biotecnología, IA y tecnología cuántica. En 2003-2007, 60 de las 64 tecnologías clave eran lideradas por Estados Unidos. En 2022 China fue el principal origen de las importaciones argentinas y el segundo mercado en importancia para nuestras exportaciones, fuertemente concentradas en productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Hay negociaciones sanitarias con China que llevan más de 10 años de trámite. Por otra parte, y para resumir en un par de datos, los BRICS explican el 45% de la población mundial y China, que está escandalosamente subrepresentada en el FMI y otros organismos internacionales, ostenta la red de swaps más grande del mundo.
5.- El préstamo que el FMI le otorgó a la Argentina en 2018 es el más grande en la historia del organismo y el Fondo tiene el estatus de acreedor privilegiado. La Argentina firmó Tratados Bilaterales de Inversión con 41 países, 38 de los cuales se firmaron durante la gestión de Menem. Nuestro país ha sido el que más controversias enfrentó en el CIADI (57 arbitrajes; de los 19 laudos concluidos, 14 terminaron en condenas). El RIGI puede abrir la puerta a una nueva fase de reclamos ante el CIADI y los inversores locales que tengan socios internacionales en sus proyectos en la Argentina también pueden presentar sus reclamos ante esa instancia. Temo que la financiarización aquí nos vuelva a jugar una mala pasada. Hoy, quien decide invertir al mismo tiempo genera un activo financiero, que es la posibilidad de plantear un reclamo si las condiciones que estaban previstas para esa inversión se ven alteradas. Incluso ese reclamo, o derecho a plantear ese reclamo, se puede negociar, es decir, es un activo financiero en paralelo. Para tener una idea sobre lo relevante que es esto, vale la pena recordar que durante su primera presidencia Trump modificó el NAFTA y lo hizo de modo tal de restringir los potenciales reclamos de los inversores canadienses ante el CIADI.
Insisto, estos datos son más una provocación que una taxonomía. En todo caso, dan cuenta de lo complicado que es comerciar, aun con aquellos países que hacen o hacían del libre comercio una bandera. Creo que para empezar a pensar una estrategia eficaz de relacionamiento externo es importante plantear algunas de estas cosas…
FIDE: En base a estos datos concretos sobre el relaciona-miento externo de la Argentina, ¿cuáles serían las claves para pensar una estrategia efectiva para el país?
CTB: En primer lugar, y como ya dijimos varias veces, hay que leer correctamente el contexto internacional. Las tasas de crecimiento del comercio internacional se redujeron del 6% anual al 2%-3%; los países, por cuestiones de seguridad, hegemonía y producción de nuevas tecnologías y generación de empleo puertas adentro, están acortando las cadenas de valor y reconfigurándolas. La globalización, como la conocíamos, ya no existe.
En segundo lugar, hay que tener en cuenta la centralidad del MERCOSUR para nuestro país. Se trata de una zona de paz y diálogo –que no es poca cosa– y que representa un mercado de 300 millones de personas. Es una región con un efecto demográfico mejor que el que exhiben otras regiones, lo que representa un factor de competitividad. El MERCOSUR es esencial para lograr escala, para ampliar las exportaciones de bienes industriales desde nuestro país y para lograr que más PyME exporten. Ahora bien, la política de integración del MERCOSUR amerita, hace tiempo ya, una reformulación. La política industrial y de ciencia y tecnología deben ser regionales y todos los países que conforman el bloque tienen que verse beneficiados.
En tercer lugar, la Argentina tiene una oportunidad concreta para posicionarse como un proveedor confiable de energía, minerales (bienes y servicios asociados a estos dos sectores), alimentos y servicios basados en conocimiento. Se trata de vectores de desarrollo puertas adentro y de articulación del relacionamiento externo. Para ello es imprescindible una política industrial y científico-tecnológica que agregue valor y complejidad, que debe ser parte de la agenda a futuro de un nuevo y más potente MERCOSUR. La transformación global opera por dos vías fundamentales: la transición energética y la digitalización, y nuestro país tiene condiciones para jugar un rol en ambas.
En cuarto lugar, el rol crucial de las y los jóvenes y de las universidades públicas y el sistema nacional científico-tecnológico es otra de las ventajas que tiene la Argentina para aprovechar la coyuntura interna-cional.
En quinto lugar, y para decirlo bien clarito, no es tiempo de tratados de libre comercio, ni de nuevos tratados bilaterales de inversión y/o condicionalidades que aparecen a cambio de nada. Por eso, el acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea es un punto de inflexión. Hay grandes tensiones por la hegemonía y el liderazgo tecnológico, y el objetivo debe ser integrarse a las nuevas cadenas, a partir de nuestros recursos humanos y naturales, pero con una política soberana (y ambientalmente responsable de los mismos), con el norte puesto en generar empleo y mejorar los ingresos de las familias en todo el territorio nacional. Ciertamente, tampoco es tiempo para condicionalidades innecesarias que limitan el margen de política, que representan los intereses de las empresas extranjeras y no aportan nueva inversión extranjera directa ni financiamiento. Léase, para dar un ejemplo concreto, sumarse como miembro pleno a la OCDE.
Por último, las preocupaciones por el ambiente representan una fuente importante para el desarrollo de nuevas tecnologías. La Argentina tiene condiciones para aprovechar la transición hacia tecnologías con menor impacto en el ambiente. Hay que discutir un formato que permita el control estratégico y estatal sobre los recursos naturales y la agregación de valor. Hay distintos ejemplos en el mundo en este sentido; sin ir más lejos, el caso de Chile. En el caso argentino estas estrategias son de coordinación más compleja por el control de los recursos por parte de las provincias, pero los beneficios a futuro son muy importantes.
Relacionado con este último aspecto, debemos desarrollar sistemas nacionales de certificación ambiental para toda la producción con el doble propósito de estudiar a fondo el impacto de las actividades sobre el ambiente y, también, para otorgar condiciones propicias para todos los productores, con independencia de su tamaño y su tipo de producción. El rol del Estado en materia de certificaciones es indelegable, por su efecto sobre los precios de la producción y el valor de la tierra.
FIDE: Luego de más de 25 años de negociaciones, a fines del año pasado el MERCOSUR y la Unión Europa firmaron un acuerdo para avanzar con un tratado de libre comercio. ¿Qué implicancias va a tener este acuerdo sobre la Argentina y cuál fue su experiencia en la gestión respecto a esta negociación?
CTB: El acuerdo implica una asociación entre dos bloques con grandes asimetrías. El PIB de la Unión Europea es unas 6 veces superior al del MERCOSUR y 25 de los 27 países del bloque europeo tienen índices de desarrollo humano superior a los de los miembros del bloque sudamericano. Para corregir estas asimetrías, el acuerdo solo contempla un plazo mayor de desgravación arancelaria para el MERCOSUR, lo que constituye una herramienta insuficiente. No solo porque el nivel arancelario del bloque europeo ya es mucho menor, sino porque ellos utilizan otras formas de protección de su producción, como el enorme paquete de subsidios al sector agropecuario y, al mismo tiempo, cuotas de importación para los productos que ellos consideran sensibles, entre otras regulaciones paraarancelarias como las ambientales.
No he tenido la oportunidad de ver los detalles del texto, pero sabemos que la Argentina sufrirá un doble impacto, explicado por la competencia que supondrá para las empresas argentinas, particularmente las PyME, el ingreso de los productos europeos y por la pérdida del mercado brasileño y del resto del MERCOSUR, también a manos de empresas europeas. Los estudios de impacto realizados durante la gestión de Macri, más allá de sus limitaciones, ya indicaban que los sectores más afectados serían los industriales, entre ellos: autos, autopartes, químicos, maquinaria y equipo, alimentos, caucho y plásticos. En paralelo, la Unión Europea logró establecer como condición sine qua non del acuerdo cuotas fijas y sine die, es decir, para siempre, en aquellos productos donde el MERCOSUR es más competitivo, o sea, sobre la producción agropecuaria. Entonces, para que se entienda, y más allá de las brechas de desarrollo entre bloques, el acuerdo implica una apertura mucho más grande para el MERCOSUR que para la Unión Europea.
Respecto de esta negociación, creo que es importante tomar nota de las condiciones que nosotros encontramos cuando estuvimos a cargo de ella. El punto de partida era malo porque la parte más importante del acuerdo se terminó de negociar a mediados del año 2019, cuando Macri era presidente de la Argentina y Bolsonaro de Brasil. Para llegar a este “pre-acuerdo” —donde, además, por primera vez el MERCOSUR acordó que la entrada en vigor del acuerdo no requería la aprobación parlamentaria de todos los países miembro—, el MERCOSUR había dado el brazo a torcer en muchos de los temas sensibles implicados en la negociación, incluso aumentando la oferta de bienes que se incorporaban al tratado de libre comercio, mientras que la Unión Europea la había reducido.
Este punto de partida suponía un texto del cual era muy difícil moverse. Esa era la posición del resto de los socios del MERCOSUR y, por supuesto, de la Unión Europea, dados los beneficios que habían logrado.
FIDE: Dado que el acuerdo no parecía beneficioso, ¿no habría sido mejor retirarse de la mesa de negociaciones?
CTB: Había tres motivos muy concretos que favorecían la idea de seguir adelante con las negociaciones.
En primer lugar, el resto de los socios quería el acuerdo; entonces, un retiro de la Argentina de la mesa de negociaciones habría implicado un conflicto enorme en el MERCOSUR, de consecuencias muy disruptivas. La reciente firma del acuerdo deja claro el apoyo de los socios, en particular de Brasil, al acuerdo.
En segundo lugar, los impactos negativos del Pacto Verde Europeo sobre las exportaciones de nuestro país iban a producirse con o sin acuerdo y, por lo tanto, la negociación en el marco del acuerdo suponía una oportunidad para mejorar las condiciones de acceso para nuestras exportaciones tradicionales a la Unión Europea (agroindustria, fundamentalmente).
Por último, vistas las transformaciones de las que hemos venido conversando en las cadenas de valor, el acuerdo podría constituir una herramienta para generar una corriente de inversión extranjera directa en el MERCOSUR, en torno a los dos vectores de transformación de la producción global: la transición energética (con un ojo puesto en la electromovilidad, dada el expertise de Brasil y la Argentina en la industria automotriz) y la digitalización.
Tomando en cuenta este contexto, desarrollamos una estrategia que buscaba preservar al MERCOSUR de las fuerzas centrífugas internas, esperar el resultado de las elecciones en Brasil apostando al triunfo de Lula (cosa que sucedió, por suerte) y, en ese nuevo contexto, estimular en forma conjunta con Brasil, ya con Lula y su equipo de gobierno en funciones, una discusión con la Unión Europea forzando cambios estratégicos que permitieran morigerar el impacto del texto de 2019 e, incluso, generar algunas sinergias positivas entre bloques dado el nuevo contexto internacional.
FIDE: ¿Cómo fue ese trabajo con los socios del MERCOSUR a partir del triunfo de Lula y qué cuestiones estaban en discusión para mejorar el acuerdo?
CTB: Trabajamos mucho y bien con los socios del MERCOSUR, aunque hubo tensiones producto de las distintas posiciones de los países. El trabajo con Brasil fue determinante y permitió hacer propuestas concretas que mejoraban el acuerdo y propiciaron discusiones en torno al tratado como una herramienta de desarrollo para los dos bloques, con generación de inversión, producción y empleo en ambos continentes.
Muy brevemente, porque los temas son muchos, lo-gramos poner sobre la mesa varias cuestiones que po-dían mejorar sustantivamente el acuerdo, entre ellas: i) la inclusión de un texto adicional sobre nuevas cadenas de valor para estimular las inversiones en el MERCOSUR, donde la creación de empleo era uno de los principales objetivos (incluyendo una sección especial para generar empleo de calidad para mujeres y diversidades, en el marco de las nuevas inversiones); ii) la incorporación de una línea arancelaria específica para los autos híbridos y eléctricos, con un cronograma de desgravaciones arancelarias y un período de gracia más largo, apostando a retener la industria automotriz y de autopartes en nuestros países y aprovechar las ventajes de tener litio; iii) un mecanismo de rebalanceo de las concesiones para prevenir la anulación o menoscabo de lo negociado y un sistema de solución de controversias, muy relevante en el contexto del Pacto Verde; iv) mayor espacio de política, es decir facultades para poder utilizar algunas herramientas como los derechos de exportación, las compras públicas y empresas del Estado en favor del desarrollo nacional; v) fondos de cooperación muy importantes (en monto) para paliar el impacto sobre las PyME por el doble efecto de la competencia con las empresas europeas y los requerimientos en materia ambiental que debían estar asociados al tratado de libre comercio; vi) una calificación para los países del MERCOSUR como regiones de bajo riesgo ambiental, dados los mayores compromisos en esta materia que reclamaba la Unión Europea; vii) el reconocimiento de las certificaciones del MERCOSUR en el comercio entre bloques; y viii) un amplio listado de usuarios previos para que las empresas argentinas que utilicen indicaciones geográficas protegidas por el acuerdo puedan seguir usando esas denominaciones, entre otras tantas cuestiones.
No sé cómo han quedado estos temas que demandaron un esfuerzo técnico con el involucramiento de distintos ministerios y equipos, negociaciones entre nuestros socios y con la Unión Europea. Espero que todo el trabajo que realizamos haya dado frutos y no se haya perdido. Pero el apuro por firmar, las asiduas declaraciones del Gobierno de Milei referidas al libre comercio como una panacea y la falta de una política industrial y tecnológica por parte de la Argentina, no me permiten ser optimista.
FIDE: Nos gustaría retomar otro asunto que mencionaste y que refiere a la invitación por parte de la OCDE para que la Argentina y Brasil se sumen como miembros plenos. ¿Qué implica ser miembro pleno de la OCDE?
CTB: El Gobierno de Milei decidió avanzar con el proceso de adhesión como miembro pleno, y esa decisión va a tener impactos negativos sobre el margen de maniobra de la política económica argentina.
Lo primero que quiero decir es que para beneficiarse o aprovechar las buenas prácticas y las discusiones que se generan en los comités de la OCDE no es necesario ser miembro pleno. De hecho, la Argentina participa en diversos comités desde los ‘80. La presión viene de la OCDE con un discurso en torno a los “valores compartidos” que, en todo caso, deberían ser puestos en discusión justamente ahora, en el marco de un gobierno que reniega y repudia la agenda de los derechos humanos, de la pluralidad y la inclusión en materia de género y del cambio climático. Dicho de otro modo, habiendo escuchado las cosas que dice el presidente Milei respecto de estos temas tan importantes, ¿la OCDE debería seguir propiciando el ingreso de nuestro país?
Pero más allá de esta coyuntura, la condicionalidad que implica ser miembro pleno de la OCDE es el reflejo directo de los intereses de las empresas de los países centrales y, por lo tanto, el proceso de adhesión comprende un listado de desregulaciones y cambios normativos que benefician al capital extranjero, le permiten ampliar sus negocios y limitan el margen de maniobra de las políticas para el desarrollo nacional.
La Argentina solicitó entrar a la OCDE en dos oportunidades, durante el gobierno de Menem y con Macri. Por esas cosas de la vida, la OCDE invitó a la Argentina para empezar el proceso para convertirse en miembro pleno en 2022, durante la presidencia de Alberto Fernández. ¿Por qué? Porque luego de años de discusión hubo un acuerdo entre los Estados Unidos y la Unión Europea para invitar a tres países por continente: Brasil, Perú y la Argentina en América Latina, y Croacia, Bulgaria y Rumanía en Europa. Para ser miembro pleno, nuestro país tendrá que desregular completamente la cuenta de capital, hacer cambios varios en las leyes de competencia, gobernanza corporativa y empresas públicas, con indicaciones directas, por ejemplo, sobre la composición de los directorios de las empresas públicas. Además, los países miembros financian a la OCDE y la organización no tiene líneas de financiamiento para los países, son solo agendas de “buenas prácticas”. En resumen, francamente no veo ningún beneficio en ser miembro pleno, aunque, por supuesto, sí veo la conveniencia de seguir participando en aquellos comités en donde se discuten temas de nuestro interés, como hemos venido haciendo hasta aquí.
FIDE: ¿Qué hay de la relación con China, un socio comercial muy relevante para la Argentina, aunque con un patrón de comercio sesgado a las commodities? ¿Cómo deberíamos pensar una agenda de relacio-namiento con este coloso?
CTB: Durante la gestión de Santiago Cafiero teníamos identificados cuatro ejes fundamentales de trabajo con China: la relación comercial, el flujo de inversiones para aumentar y diversificar la oferta exportable, el financiamiento para la inversión en infraestructura y, por último, la relación en materia financiera.
En el primer caso, el objetivo era lograr una mayor penetración de los productos que tradicionalmente exportamos al mercado chino. China es el segundo des-tino de las exportaciones argentinas y el primer origen de las importaciones.
En segundo lugar, y dada la diferencia de escala entre las dos economías y la distancia geográfica, es evidente que para poder aumentar las exportaciones y diversificarlas es necesario lograr inversiones productivas que estén alineadas con las características del mercado chino y su volumen.
Tercero, es fundamental reconocer que China ha finan-ciado obras muy importantes, en un mundo donde no es fácil lograr fondeo para infraestructura, sobre todo de gran escala.
Por último, el cuarto eje era el financiamiento y allí aparecen un par de temas interesantes, entre ellos el swap y la utilización de otras monedas para la relación comercial y financiera entre países.
La agenda de relacionamiento con China era francamente positiva y beneficiosa para la Argentina; por eso, ni bien llegamos con Cafiero a la Cancillería impulsamos la firma de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de la Seda. Y, menos de un año y medio después, avanzamos un paso más firmando el plan de cooperación específico para la implementación de la iniciativa, recogiendo los cuatro ejes que mencionamos previamente y agregando un listado adicional de obras estratégicas con financiamiento chino.
En términos más generales, e incluyendo a China, también avanzamos con la incorporación de la Argentina a los BRICS, una asociación que aglutina a las economías con mayor proyección de crecimiento económico y de población. Los BRICS han puesto en marcha el Nuevo Banco de Desarrollo, que tiene una serie de líneas de financiamiento muy interesantes, focalizadas en la transición energética y en tecnologías con menor impacto en el ambiente. Con Lula en el gobierno y Dilma Rousseff a cargo del Nuevo Banco de Desarrollo, Brasil ha estado utilizando mucho estas líneas, con el BNDES como contraparte y nexo con el mundo de la producción, especialmente las PyME, en Brasil. Se trata de cuestiones muy concretas y positivas para el desarrollo y la ampliación de negocios.
La Argentina podría beneficiarse muchísimo más en la relación con China y con los BRICS, en el marco de un plan de relacionamiento a mediano y largo plazo que permita diversificar la oferta exportable y atraer inversiones productivas con una corriente de recursos acorde a una agenda con esta profundidad. Por supuesto, estas relaciones serán cuestionadas por los Estados Unidos y eso tiene efectos concretos, por ejemplo, en la negociación con el FMI, pero lo importante es poder tener, como también se hizo durante la gestión de Alberto Fernández, un diálogo franco con Estados Unidos respecto del financiamiento para el desarrollo y el mercado para nuestras exportaciones. No hay nada que ocultar, no estamos jugando a la geopolítica, estamos buscando las mejores condiciones —como hacen todos los países soberanos— para poder crecer y desarrollarse.
FIDE: Las oportunidades que la Argentina tiene en torno a los recursos naturales estratégicos a través de una política industrial y científico-tecnológica aggiornada al nuevo mapa global ¿son suficientes para que salgamos del largo letargo en el que estamos?
CTB: Bueno, pasando en limpio, la Argentina tiene problemas estructurales de larga data, el PIB per cápita no crece desde 2011, tenemos una estructura productiva con problemas importantes de heterogeneidad, baja productividad, falta de inversión como ya dijimos, una política industrial que va y viene y, también es importante decirlo, a la que le han faltado objetivos claros, me refiero a resultados concretos, en materia de empleo, tecnología, exportaciones y cuidado del ambiente que las empresas deben cumplir a cambio de la protección que reciben. Por último, la protección no puede ser para siempre.
La cuestión es que nuestro espacio político parece tener claro el diagnóstico, pero mucho menos claras las soluciones, las propuestas. Sabemos que la transformación de nuestra estructura productiva es imprescindible para evitar los estrangulamientos externos que conllevan una enorme volatilidad, aumento de la inflación, bajo crecimiento, poca inversión y obviamente, crisis mediante, impactos negativos sobre el empleo y los salarios. Pero, consensuado el diagnóstico, viene siendo muy difícil acordar un plan, una estrategia, que debe ser no solo económica sino política, para ir solucionando estos problemas…
Una estrategia de relacionamiento identificando los encadenamientos productivos en los que podríamos jugar un rol y una política soberana en materia de recursos naturales son cuestiones de primer orden para poder avanzar. Creo que es posible recrear una nueva oportunidad; las condiciones internacionales no son fáciles, pero hay algunos elementos que hemos estado tratando de identificar que son favorables para nuestro país, en la medida que aprovechen y potencien nuestras capacidades industriales y científico-tecnológicas, con el aporte de los sindicatos, con la creatividad, con la cultura, con las y los jóvenes y, por supuesto, utilizando los recursos estratégicos que tenemos y la transición energética y la digitalización como vectores de desarrollo.
Las proyecciones del Ministerio de Desarrollo Productivo de nuestro Gobierno indicaban que, en el año 2030, que es acá nomás, acá nomás, a la vuelta de la esquina, las exportaciones argentinas iban a crecer el 80% respecto al máximo de 2022 (que fue de 100 mil millones de dólares sumando bienes y servicios) con una política industrial y científico tecnológica razonable. Este salto en las ex-portaciones estaba explicado por las ventas de energía, minería y manufacturas de origen industrial asociadas a estos sectores. Entonces existe una posibilidad de dar un salto en términos de la cantidad de exportaciones y que eso nos ayude a relajar una parte del estrangulamiento externo.
Pero me gustaría terminar diciendo que el asunto no es tecnocrático, digamos, solamente económico o principalmente económico. Por supuesto que en esa materia tenemos mucho por pensar y hacer, pero un plan de desarrollo es o se construye en torno al diálogo social y a la comprensión mutua; es un producto político, no técnico. Vuelvo al inicio de esta charla. Este nivel de violencia, este nivel de incertidumbre, de desasosiego terrible con el que te levantás a la mañana y probablemente te vas a dormir a la noche, no puede ser un punto de partida de nada bueno. Las internas a cielo abierto donde las discusiones son absolutamente opacas e inentendibles para los que no participan directamente en ellas son un problema para poder empezar con esta construcción, esta dinámica de acercamiento y discusión que necesitamos.
Las fuerzas políticas tenemos que poder pensar, repensar, recrear los lugares para juntarnos con respeto, en primer lugar, entre nosotras y nosotros mismos. Si no podemos lograr eso, es muy difícil sumar voluntades para el arduo trabajo que requiere la tarea política de generar una idea de futuro común.
