El péndulo y el desarrollo

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Enrique Arceo

Durante cuarenta años, Coyuntura y Desarrollo ha sido fiel a su objetivo de analizar críticamente la evolución de la economía argentina desde la óptica del desarrollo. Este concepto, que no es idéntico al crecimiento, supone, en lo económico, la integración vertical de los procesos productivos más relevantes y la generación de nuevos procesos y productos, así como la incorporación a ellos del conjunto de la población.

Implica, por lo tanto, una significativa presencia de la industria manufacturera generadora de la maquinaria que permite llevar a cabo esos procesos y productos, en base a las condiciones económicas y sociales en que tiene lugar el proceso de acumulación.

En las ciencias sociales latinoamericanas el concepto de desarrollo nace a partir del análisis de los efectos de la revolución industrial en la constitución de un centro productor de manufacturas y de una periferia exportadora de materias primas y alimentos. El crecimiento de esta periferia, sostiene, pasa a estar determinado por la demanda del centro: está sujeto a un deterioro tendencial de sus términos de intercambio y su estructura sufre una serie de distorsiones.

En la medida en que los países periféricos no producen sus medios de producción, deben incorporar la tecnología desarrollada en los países centrales, en los que existe otro nivel de salarios, distinta disponibilidad de capital per cápita y mayores dimensiones de los mercados. Esto se traduce en una escasa absorción de mano de obra, profundas diferencias de productividad resultantes de la des-igual incorporación de la tecnología generada en los países centrales –dentro de los sectores y en los distintos sectores– y una aguda concentración del ingreso.

Ello no es sólo consecuencia de la monopolización de los recursos naturales, sino también, en condiciones de una oferta excedentaria de mano de obra, de la apropiación de los resultados de los aumentos de la productividad por parte del capital, y en especial por aquellas fracciones de éste que controlan el comercio exterior o los diversos mercados. Esto produce, a su vez, una marcada escisión entre el consumo de masas y el de una parte reducida de la población, a la que la elevada concentración del ingreso permite acceder a los productos y servicios característicos de las canastas de consumo de los países industrializados, cuyas formas de vida procura imitar.

Cambios en las condiciones de la propuesta estructuralista

El diagnóstico de la escuela estructuralista latino-americana implicaba una crítica a los efectos del libre comercio y una propuesta de política económica marcadamente alejada de un espontáneo accionar de los mercados, formulada en una fase signada por el lento crecimiento del mercado mundial para los productos latinoamericanos y por un proceso de sustitución de importaciones impulsado por los cambios en los precios relativos resultantes de la escasez de divisas, así como por el consecuente fortalecimiento del proletariado industrial y de la burguesía ligada al mercado interno.

Ello suponía un enfrentamiento entre dos bloques de fuerzas sociales: uno ligado al crecimiento sus-tentado en el mercado interno y otro ligado al mercado externo, que rechazaba la disminución de su excedente resultante del encarecimiento de los productos industriales y la elevación del costo de la mano de obra. Estos bloques implicaban dos proyectos de país y suponían distintas relaciones con los países centrales y con las fracciones de capital dominantes en ellos, así como con sus agentes locales.

La historia subsecuente de la región (y en nuestro país, de forma particularmente aguda) está signada por el enfrentamiento entre estos dos proyectos, que adopta formas distintas en función de los cambios experimentados a nivel económico-social, en las relaciones de fuerzas ideológicas y políticas y en la economía mundial.

Hasta los años setenta, las recurrentes crisis resultantes del déficit comercial generado por el crecimiento del producto y de las importaciones impulsados por la expansión industrial, se traducen en una desaceleración o recesión de la economía, pero no en un desmantelamiento significativo de las actividades manufactureras. Ello habría exigido un incremento del desequilibrio externo, como consecuencia de la desaparición de múltiples actividades industriales y el subsecuente aumento de las importaciones. Pero en el mundo de posguerra, regulado por los acuerdos de Bretton Woods, no existía un mercado internacional privado de capitales capaz de financiarlo. Y esto im-ponía un techo al intento de regresión estructural.

La posibilidad de recurrir al endeudamiento externo para financiar el impacto del desmantelamiento industrial desde los años setenta, con la expansión del mercado del eurodólar, genera nuevas condiciones, puesto que permite avanzar en la profundización de la apertura, cuyo límite es ahora la capacidad de endeudamiento. El efecto es una desarticulación de la estructura industrial preexistente (la participación de la industria manufacturera en el PIB de Argentina llega a su máximo, 30%, en 1974 y cae sostenidamente desde 1978, para luego estabilizarse alrededor del 20% a partir de 2003) y la reversión de este proceso es crecientemente dificultosa, dada la destrucción de múltiples eslabonamientos industriales y el peso del endeudamiento.

A ello se agrega, con el triunfo del neoliberalismo, un cambio sustancial en la relación de fuerzas inter-nacionales entre los países centrales y periféricos. La caída de la tasa de ganancia en los países centrales, desde fines de los años sesenta, determina que el gran capital pugne por la desregulación de los flujos internacionales de capital productivo y financiero y el acceso sin trabas a los mercados y la mano de obra de los países periféricos, hacia donde procuran desplazar los fragmentos de los procesos productivos más intensivos en mano de obra.

La ofensiva culmina en 1995 con la constitución de la Organización Mundial del Comercio. Allí se consagran, para los países periféricos, niveles de tarifas aduaneras sustancialmente menores a las impuestas por los países centrales en su proceso de industrialización y se les prohíbe el empleo de los instrumentos de política económica utilizados hasta entonces para sujetar al capital extranjero a una estrategia nacional de desarrollo. Los países periféricos, en la perspectiva ahora dominante en la mayor parte de la periferia, deben apoyar su crecimiento en el aprovechamiento de sus ventajas comparativas estáticas. Prevalece la visión ortodoxa puesta en tela de juicio por la escuela estructuralista latinoamericana y la problemática del desarrollo es dejada de lado.

Bifurcación de la periferia y los casos de Corea, Taiwan y China

El resultado de estas transformaciones ha sido una bifurcación de la periferia. Una parte sustancial de ella permaneció en la tradicional división del trabajo experimentando, muchos de esos países, un agudo proceso de primarización. El mayor crecimiento de la productividad en la industria manufacturera respecto al sector servicios ha determinado que la participación de ésta en el producto haya tendido a disminuir en los países centrales. En estos países periféricos, esa participación no ha alcanzado nunca los niveles que tuvo en los países desarrollados durante su proceso de industrialización, y ha comenzado a contraerse a un nivel de ingreso per cápita sustancialmente inferior.

Otra porción de la periferia se halla inserta en una nueva división del trabajo interindustrial, en la que el centro concentra las tareas más intensivas en capital y conocimiento, y los países periféricos aportan mano de obra barata. Esta nueva división del trabajo no ha modificado, sin embargo, la tendencia al deterioro de los términos del intercambio, que, tal como sostenían Prebisch y Singer, es un fenómeno propio de las relaciones centro-periferia y no una consecuencia de la naturaleza de los bienes exportados.

Un caso especial dentro de la periferia exportadora de productos manufacturados es el de China, que, al igual que antes Corea y Taiwan, implementó una política de crecimiento apoyada en las exportaciones, pero orientada hacia la diversificación y paulatina integración de su estructura industrial. Al igual que en estos países, el Estado jugó un papel esencial en el apoyo y direccionamiento de la inversión y el desarrollo científico y tecnológico, pero a diferencia de ellos utilizó como instrumento de su política industrial el monopolio estatal en sectores considerados estratégicos y el impulso a un importante conjunto de empresas públicas, en vez de la transferencia de recursos estatales al sector privado local. Simultáneamente recurrió a la inversión extranjera directa para la incorporación de tecnología en aquellos sectores, sobre todo ligados a la exportación, donde no estaba en condiciones de hacerlo el capital privado local o estatal. Pero, pese a ser el principal receptor de inversión extranjera directa, el muy elevado monto de la inversión local determinó que el aporte de la IED a la inversión total fuera relativamente restringido.

Guerra comercial

El resultado –contra la previsión de los países centrales en el sentido de que bajo la normativa de la OMC los países periféricos se ajustarían al aprovechamiento de sus ventajas comparativas y que el cambio en las dotaciones relativas de factores sería, por lo tanto, lento y no pondría en peligro su competitividad en los sectores más intensivos en capital, mano de obra calificada y conocimientos– ha sido una intensificación de la competencia del gran capital chino, y en especial de sus empresas estatales con las de los países centrales, incluso en los sectores tecnológicamente más avanzados. Y, finalmente, el desencadenamiento de una guerra comercial por parte de los Estados Unidos en un contexto de fuerte reducción de su participación en el producto y el comercio mundial, y la constitución paulatina por China de un entramado de instituciones financieras que sirven de apoyo a sus inversiones de infraestructura en el exterior y que compiten con las instituciones financieras internacionales controladas por Estados Unidos.

Las posibilidades para el desarrollo en la periferia no han desaparecido, sobre todo en un contexto de aguda lucha por la hegemonía a nivel mundial y el debilitamiento de la posición relativa de la potencia dominante en la región. Aunque se requieren nuevos instrumentos de política económica y, sin duda, nuevas articulaciones sociales y políticas para implementarlos.

Nueva ofensiva reprimarizadora

Actualmente la Argentina vive una nueva ofensiva reprimarizadora: intento de concreción del tratado de libre comercio con la UE; alineamiento incondicional con los Estados Unidos; desmantelamiento de la administración del comercio exterior con el consiguiente aumento de las importaciones; endeudamiento acelerado en el marco de una nueva sujeción al FMI y retiro de apoyo estatal a las actividades con mayor componente tecnológico. Acompañada de una propuesta de crecimiento a largo plazo, vagamente asentada en la posibilidad de devenir el supermercado del mundo (objetivo de improbable concreción con una UE superavitaria en alimentos, dado su peso en las exportaciones de bebidas y alimentos de elevada calidad y su sólida implantación en el mercado mundial), el turismo y una expansión de la producción gasífera y petrolera (solo susceptible de concretarse en forma significativa en el mediano plazo, pero más consistente que la esperanza de un salto exponencial en el turismo receptivo).

Este intento se da en un contexto marcadamente diferente al prometido en los años noventa del siglo pasado, cuando el neoliberalismo accede al poder político y consolida su influencia a nivel mundial. Su promesa de aceleración del crecimiento se vio desmentida por la caída, década tras década, de la tasa de expansión de la economía mundial; el crecimiento de los beneficios y de la desigualdad no ha sido acompañado por el de la inversión. Y la expansión del capital financiero y de la financiarización de las empresas y las economías llevó en 2008 a la primera crisis mundial desde de 1930. A partir de entonces se ha acentuado la desaceleración del crecimiento y de la productividad, y el comercio mundial dejó de crecer a tasas sustancialmente más elevadas que el producto mundial, disminuyendo también el ritmo de expansión de la inversión extranjera directa, hechos que indican que la fase de internacionalización de los procesos productivos se ha agotado, en buena medida. Se está ante un nuevo ciclo de la economía mundial.

En Estados Unidos y en Europa, la toma de con-ciencia de su rápida pérdida de peso relativo en la economía mundial ha creado, junto con el persistente estancamiento en los salarios y la creciente desigualdad en la distribución del ingreso y los patrimonios, las condiciones para el triunfo de movimientos xenófobos que atribuyen los males a los inmigrantes y a la débil defensa –por parte de la clase política– de los intereses nacionales.

En el caso de Trump esto implica, bajo el imperativo de “América Primero”, dejar de lado el multilateralismo que sustentó el proceso de consolidación de la hegemonía norteamericana para pasar a apoyarse en negociaciones bilaterales a fin de aprovechar plenamente la disparidad de fuerzas a su favor. La UE, por su lado, procura ampliar su espacio económico y conformar un bloque de libre comercio que neutralice, en cierta medida, las tendencias nacionalistas norteamericanas, pero se encuentra atravesada por crecientes contradicciones que tornan inviable el acuerdo de “libre” comercio con el Mercosur.

La nueva apuesta del bloque liberalizador argentino a una “reinserción” en el mundo y la obtención de una “lluvia de inversiones” responde a una errónea lectura de las tendencias en la economía mundial y tiene, incluso superada la crisis, reducidas chances de dinamizar la economía. El complejo agrario pampeano utiliza las técnicas más avanzadas disponibles a nivel mundial y las transferencias de ingresos a su favor no tienen posibilidades de generar, como se esperaba en otras ofensivas primarizadoras, una “revolución” agrícola: ésta ya ha tenido lugar.

El sector minero, por sus dimensiones y la falta de políticas de industrialización de sus productos, no puede reemplazarlo. Y el rapidísimo crecimiento del endeudamiento, el consecuente recurso al FMI y la nueva contracción y desarticulación del entramado productivo y social van a condicionar severamente el futuro de la economía argentina.

Alianzas y nuevas tareas del Estado

La alianza defensiva frente a las políticas de ajuste, a la que hace mención O´Donnell (O´Donnell, Guillermo “Estado y alianzas en Argentina 1956-1977”, Desarrollo Económico, Buenos Aires, vol 16, número 64, 1977) en relación al período 1955-1976, ha experimentado fuertes cambios. Esta alianza agrupaba al sector popular y las fracciones débiles de la burguesía urbana, mientras la gran burguesía urbana realizaba una acción pendular: ante el estrangulamiento externo apoyaba el ajuste, pero superado el desequilibrio pasaba a apoyar la reactivación.

Esta acción pendular, que está ceñida a una estricta lógica económica, no ha cesado. Pero la alianza defensiva se ha debilitado en su capacidad para impulsar una reversión del deterioro en la ocupación y la distribución del ingreso y una profundización de la industrialización.

Esto es en parte resultado de los efectos estructurales de las ofensivas desreguladoras, que la alianza defensiva no ha podido revertir: reducción del tejido industrial y desarticulación sectorial con pérdida de múltiples eslabones, incremento del grado de concentración económica y de extranjerización de la economía, heterogeneización de los sectores populares con ampliación de la porción ocupada en el sector servicios, reducción del peso relativo de los trabajadores ocupados en grandes establecimiento industriales, creación de un sector informal que excede largamente las características de un ejército industrial de reserva, e incremento de las disparidades en los ingresos y en las condiciones de vida.

Pero también es atribuible a las modificaciones sobrevenidas en lo que O´Donnell denomina la gran burguesía urbana: se ha elevado el peso del sector financiero y la integración de éste en las redes de las finanzas mundiales, con una creciente financiarización de las empresas y una diversificación e internacionalización del portafolio de inversiones de la burguesía que requiere el libre movimiento de los capitales y una elevada disponibilidad de divisas, lo que fortalece las presiones para incrementar el endeudamiento en caso de desequilibrio en el balance de pagos y limita su apoyo a las políticas destinadas a controlar los flujos desestabilizantes de capitales.

A su vez, las características de las empresas extranjeras, que tienen un peso creciente en la cúpula empre-sarial, han cambiado.

La empresa multinacional de los años setenta realizaba, a efectos de superar la barrera erigida por las tarifas aduaneras, una sustitución de sus exportaciones mediante la radicación de una filial destinada a proveer al mercado interno, cuando el nivel de la tarifa y/los subsidios lo justificaban. La actual empresa transnacional produce para el mercado mundial, radicando los distintos fragmentos de su proceso productivo allí donde su costo absoluto es menor. Y además estas empresas han pasado, en general, a ser controladas por el capital financiero, que gestiona la red de filiales de las empresas productivas como una cartera de inversiones, requiriendo una acentuada libertad en el manejo de los flujos financieros ligados a ellas. Esto, junto con la reducción de los aranceles aduaneros y la prohibición de condicionamientos a la actividad de las empresas transnacionales, reduce la capacidad de la alianza defensiva para direccionar la inversión y limita decisivamente la disposición de estas empresas a apoyar políticas no restringidas a la reactivación.

Tampoco encuentra para esa tarea un aliado consecuente en el gran capital productivo local, dada su financiarización, su creciente internacionalización, su estrecha articulación con el capital transnacional y, en la mayoría de los casos, su debilidad tecnológica y financiera para entrar directa o indirectamente en competencia con éste.

La normativa de la OMC de igualdad de trato con el capital extranjero y los múltiples tratados bilaterales de inversión suscriptos por el país, le impiden al Estado garantizar la rentabilidad de estas empresas al abrigo de la competencia internacional, tal como ocurría durante la sustitución de importaciones.

Y la industrialización supone, en un país periférico, poner límites al desplazamiento y al accionar del capital financiero, y también, cualquiera sea la forma que esto adopte, la sujeción del capital a las prioridades nacionales en material de industrialización, lo que entra en contradicción con las características que asume crecientemente esta fracción del capital.

En las nuevas condiciones, que hacen imposible la reedición de las políticas sustitutivas centradas en estímulos sectoriales a fin de integrar el aparato industrial, se requieren políticas cuidadosamente planificadas destinadas a la integración vertical de actividades manufactureras que, con un adecuado apoyo científico y tecnológico estatal (que no está prohibido por la OMC), puedan acceder al mercado mundial y se constituyan en motores de la diversificación de la estructura productiva y de la incorporación de las capacidades tecnológicas más avanzadas a nivel mundial.

Los avances en el proceso de industrialización, crecientemente dificultosos por la restricción del espacio para posibles inversiones sustitutivas y la pérdida de competitividad resultante del lento crecimiento de la productividad ligado a la falta de diversificación de la estructura productiva, pasan a depender de la capacidad política de los sectores populares y las fracciones no dominantes de la burguesía urbana, para conformar una alianza capaz de unificar sus diversas fracciones sociales e incorporar a sectores de la gran burguesía urbana sobre la base no sólo de la reactivación, sino también de un proyecto de desarrollo a largo plazo.

Y esto supone la construcción de un Estado con las capacidades necesarias para elegir esas actividades, definir la estrategia de inversiones y asegurar su concreción, incluso asumiendo un papel protagónico.

Ese Estado no existe en la actualidad, y las actividades (por ejemplo las industrias atómica y aeroespacial) que podrían, junto con la incorporación de otras, jugar en ese sentido, están siendo frenadas o desmanteladas. El desarrollo de Corea, Taiwán o China no son ejemplos exóticos, fruto de circunstancias y condiciones excepcionales. Indican la posibilidad de alcanzarlo utilizando instrumentos de política económica disímiles, pero adecuados a las condiciones locales. Sin embargo, eso requiere de una alianza no solo para la reactivación, sino también para el desarrollo.

 


 

Enrique Arceo

Abogado (UBA) y Doctor en Economía del Desarrollo de la Universidad de Paris, Francia. Investigador del área de Economía y Tecnología de FLACSO. Es profesor en cursos de post-grado en la Facultad de Ciencias Económicas, UBA y FLACSO. Entre sus publicaciones se cuentan “El largo camino a la crisis. Centro, Periferia y Transformaciones de la Economía Mundial”. Centro Cultural de Cooperación Floreal Gorini y Cara o Seca. Buenos Aires, 2011; “Argentina en la periferia próspera. Renta internacional, dominación oligárquica y modo de acumulación”, FLACSO/Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes/ IDEP, Colección Economía Política Argentina, Buenos Aires 2003, “ALCA, Neoliberalismo y nuevo pacto colonial” Instituto de Estudios y Formación (IDEF)  CTA, Buenos Aires, 2001.  Es autor de numerosos artículos, entre ellos “El impacto de la Globalización en la Periferia y las nuevas y viejas formas de la dependencia en América Latina, Cuadernos del CENDES, nro. 60, 2005, Caracas. Fue Vicepresidente del Banco de la Nación Argentina desde 2013 al 2015.

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