Algunas reflexiones sobre la Argentina: un caso de financiarización periférica

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El caso de la economía argentina representa un ejemplo de las dificultades (crecientes) que enfrentan los países en vías de desarrollo en un contexto de financiarización para poder desplegar una estrategia de desarrollo nacional.

La visión convencional de la economía siempre les asignó a los países en desarrollo el rol de productores de materias primas, o de manufacturas intensivas en mano de obra barata, minimizando la importancia del desequilibrio comercial externo y la centralidad del desarrollo de capacidades industriales. De acuerdo con esta lógica, los límites estructurales característicos del subdesarrollo pueden sortearse a través de la integración comercial y financiera por la vía de la desregulación financiera, el endeudamiento en los mercados internacionales y el abastecimiento de bienes industriales más complejos en el mercado internacional.

En la historia reciente de la Argentina se pueden individualizar por lo menos dos periodos en los que se imple-mentaron programas económicos inspirados en este tipo de cosmovisión. Tempranamente —en el inicio de la década del ´70— la Argentina constituyó una de las denominadas “experiencias liberalizadoras del Cono Sur”, conjuntamente con Chile y Uruguay. A partir de 1989, una década después del estallido de la crisis de la deuda en América Latina (1982), la Argentina se embarcó en un segundo programa de corte neoliberal. Esta experiencia —legitimada por el voto popular— fue más ambiciosa e incluía (además del establecimiento de una caja de conversión entre el peso y el dólar norteamericano) un conjunto mucho más amplio de reformas, entre ellas: la privatización de gran parte de las empresas públicas, incluyendo la privatización de la seguridad social y de la empresa petrolera estatal, la desregulación del mercado laboral, una apertura al comercio exterior prác-ticamente irrestricta y la liberalización total de los flujos financieros internacionales.

Como puede observarse en el gráfico se la página 30 que refleja el índice de apertura, estas dos experiencias constituyen máximos en el grado de apertura de la cuenta capital de la Argentina. El índice se construye en base a la información de la base de datos del FMI sobre restricciones cambiarias y financieras.

La dramática culminación de estas dos experiencias en crisis financieras, bancarias y sociales de magnitud se inscribe en la evidencia empírica observada en otros países y está asociada con los efectos de la vulnerabilidad externa de los países en vías de desarrollo en un contexto de libre movilidad de capitales25. Al mismo tiempo, en estos dos períodos de la historia los datos referidos a la dinámica de la participación del salario en el ingreso ponen de manifiesto la relación entre la apertura de la cuenta capital y sus efectos en términos distributivos: tanto durante el último gobierno de facto como durante la Convertibilidad, la participación asalariada en el ingreso total de la Argentina sufrió una notable disminución. La lectura comparada de los gráficos de la página siguiente intenta evidenciar esta relación.

En retrospectiva, el caso argentino representa un ejemplo práctico de los efectos de la financiarización en una economía pequeña que decide integrarse pasivamente al mundo y, por lo tanto, se convierte en un espacio de valorización financiera del capital internacional que se beneficia del diferencial de tasa de interés entre el centro y la periferia. La dinámica que prevalece en un esquema macroeconómico de este tipo hace imposible cualquier forma de desarrollo productivo nacional y por lo tanto resulta incompatible con la industrialización y la generación de empleo decente.

En el período que se inicia con el derrumbe de la Convertibilidad, la cuenta capital del país estuvo mediatizada por un conjunto de regulaciones que impidieron la plena integración financiera a los mercados internacionales. Con marchas y contramarchas y un mayor o menor nivel de efectividad, los controles a la movilidad del capital constituyen el elemento más relevante (y revulsivo para las élites locales, junto con la imposición de retenciones al agro) del entorno macro financiero del periodo 2002-`15.

El menú de regulaciones era amplio —encaje al ingreso de capitales financieros, registración de todas y cada una de las operaciones del mercado cambiario,  tope a la cantidad de pesos que una empresa o un particular podía convertir a dólares sin uso específico, es decir, simplemente para ahorro o atesoramiento26—. También se diseñaron normas que, a partir de la experiencia traumática de la Convertibilidad, buscaron minimizar el descalce de divisas entre los activos y pasivos del sector público y privado. En conjunto, estas políticas lograron desacoplar parcialmente al país de la dinámica impulsada por la financiarización.

Otra decisión estratégica que fue a contrapelo de la lógica de la financiarización fue la re-nacionalización del sistema de seguridad social. Durante la Convertibilidad, el sistema de seguridad social argentino había sido privatizado y funcionaba bajo la forma de cuentas individuales de ahorro administradas a través de entidades especiales, de propiedad de los principales bancos que operaban en la Argentina. El sistema tuvo grandes dificultades: provocó un desfinanciamiento muy importante de las cuentas públicas (el Tesoro se había quedado a cargo del financiamiento de todas las jubilaciones heredadas del sistema de reparto y de un haber mínimo para todos los aportantes, mientras los aportes de los trabajadores activos se depositaban en las cuentas individuales), el gran costo de las comisiones que cobraban las entidades administradoras atentaba contra la acumulación del saldo de las cuentas individuales, la irregularidad de los aportes de los trabajadores en actividad por el efecto de la inestabilidad laboral y de ingresos, entre otros. Más en relación con el tema de esta nota, una parte del ahorro nacional —el ahorro generado por los trabajadores— quedaba subsumida en la lógica financiera, a través de cuentas individuales administradas por los bancos,  y se invertía en instrumentos de la deuda pública y en acciones de empresas. Los únicos beneficiados por el experimento de la privatización del sistema de seguridad social resultaron ser los bancos y los agentes operadores del mercado de capitales, incluyendo a sus pares extranjeros, dado que una parte de las inversiones podían realizarse fuera del país.

La crisis internacional que se desata para fines del 2007 y que involucra a los principales bancos americanos primero y luego al conjunto de las entidades financieras de las economías centrales, fue leída por el Gobierno argentino como una oportunidad para volver a un sistema de seguridad social de reparto. La renacionalización del sistema de seguridad social solidario permitió recuperar una fuente de financiamiento que le posibilitó avanzar en la redistribución del ingreso a través de la implementación de la Asignación Universal por Hijo y, años más tarde, aumentar el nivel de cobertura de las personas en edad de jubilarse (moratoria previsional) para incluir a todos aquellos trabajadores que no habían podido completar sus aportes o que habían desarrollado tareas en la informalidad y/o en casas de familia.

En el año 2012 el Gobierno toma otras dos decisiones relevantes para este análisis: se impulsa una reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, que recupera su mandato múltiple27, y al mismo tiempo se decide nacionalizar una parte mayoritaria del paquete accionario de YPF. Con su nuevo mandato, el BCRA queda obligado a cooperar en el diseño y la implementación de las políticas económicas con el Poder Ejecutivo (limitando de hecho su grado de independencia operativa) y a desarrollar todas sus políticas, considerando no solo la estabilidad de precios, sino que se hace responsable de la coherencia de sus políticas con los objetivos de la estabilidad financiera, el desarrollo económico y el empleo28. La renacionalización parcial del paquete accionario de YPF, por su parte, implicó el reconocimiento de la importancia estratégica del auto-abastecimiento energético.

El control de la cuenta capital, el desendeudamiento, la recuperación del sistema de seguridad social, una política monetaria y cambiaria que desestimuló el arbitraje financiero habilitaron un relativo desacople de la economía nacional respecto al proceso de financiarización global. Este desenganche permitió ampliar el margen de maniobra de la política pública, que en todo el período priorizó la acumulación productiva sustentada en el mercado interno a través de una trayectoria favorable del empleo decente y de la distribución del ingreso.

Durante  este período el trabajo recupera institucionalidad a través de una cantidad muy importante de decisiones (salario mínimo, paritarias, combate al trabajo informal, etc.) que, en un contexto macroeconómico que privilegió la producción nacional, redundó en un aumento tal del trabajo formal a tiempo completo que cambió el panorama laboral argentino. Este incremento en el poder relativo del trabajo (respecto al capital) se fue granjeando la creciente resistencia de las élites domésticas y de los grandes bancos internacionales. La inflación y la trayectoria de la inversión a partir del 2008-`09 (crisis internacional mediante) son solo algunas de las manifestaciones más ostensibles de esta puja.

La vigencia de la restricción externa

Sin embargo, el desacople parcial del fenómeno global de financiarización es condición necesaria pero no suficiente para tornar viable un proceso de desarrollo económico y social. El  talón de Aquiles de la economía argentina —como la de tantas otras economías en desarrollo— continúa siendo la deficiente integración de la actividad industrial, el atraso tecnológico y la heterogénea productividad que se verifica en las distintas ramas de actividad, así como un empresariado que tiende a asimilar de manera pasiva —cuando no a alentar— la lógica de la financiarización. En este segundo nivel de análisis, el período 2002-`15 se caracterizó por luces y (crecientes) sombras.

El Gobierno argentino asumió decisiones que buscaron contrarrestar los efectos negativos del  “viento de cola” proporcionado por la economía global entre 2003 y 2008. Se reguló el ingreso de capitales financieros de corto plazo, desalentando burbujas especulativas y presiones apreciatorias sobre la moneda local. También se estableció un régimen de retenciones sobre las exportaciones de materia primas. Las retenciones constituyen una decisión de política económica esencial en la búsqueda del objetivo de transformación y diversificación de la estructura productiva. Los derechos de exportación sobre la producción primaria garantizaron la vigencia de tipos de cambio diferenciales para el campo y para la industria, promoviendo la agregación de valor a los recursos naturales y el desarrollo del entramado industrial.

Paralelamente, la captación de una parte de la renta agraria por parte del Estado permitió ampliar su rol redistributivo, canalizando ese excedente hacia políticas públicas, de ingresos e inversión, que fortalecieron el mercado interno, base de sustentación irremplazable para tornar viable un proceso de desarrollo industrial.

El desendeudamiento constituyó otra decisión que amplió los grados de soberanía de la política económica y confrontó con los intereses de la financiarización. Sus impactos sobre la solvencia externa y la autonomía respecto a los mercados financieros internacionales permitieron avanzar en una renegociación con los acreedores externos sin sufrir fenómenos disruptivos graves en la dinámica macroeconómica. En el mediano plazo, la reducción del peso de los intereses de la deuda pública sobre el gasto también jugó a favor de cierto grado de independencia para las políticas nacionales respecto al mandato estándar de los mercados financieros internacionales.

Con el mismo sentido se desarrolló una serie de políticas de redistribución de ingresos que trajeron aparejado un sendero positivo y creciente para los ingresos de las familias, producto de la mejora en la calidad y la cantidad del empleo y de políticas sociales asociadas al ingreso de los adultos mayores y los niños.

En el gráfico de abajo se presenta la evolución —en una serie larga de tiempo— de uno de los indicadores más utilizados para medir la distribución del ingreso. Cuando el coeficiente se acerca a “uno”, la distribución del ingreso está más concentrada (es más desigual), cuando se reduce indica una mejora en la distribución. La resultante de las políticas de empleo e ingresos fue un incremento sostenido del consumo, producto de la mejora en los ingresos de las familias y no por la vía del endeudamiento, fenómeno que sí se verificó en otras economías de la región.

Menores avances se registraron, en cambio, en el perfil de especialización productiva y el autoabastecimiento energético. Los crecientes desequilibrios de divisas en la industria y la energía emergieron en 2011 como una mani-festación estructural de la restricción externa.

Si algo queda claro de la experiencia de los tres períodos de gobierno kirchnerista es que el desarrollo en general, pero el industrial en particular, requiere no sólo de un marco macroeconómico que promueva la acumulación productiva, sino que es necesario además un Estado que se involucre directamente en la orientación del proceso de industrialización. En un contexto global con brechas tecnológicas y de productividad crecientes entre el centro y la periferia, el rol de la política industrial y la injerencia del Estado resultan irremplazables.

El debate sobre una estrategia de desarrollo plausible para un país como la Argentina no puede eludir la discusión sobre las contradicciones del capitalismo, que no son banales para las economías periféricas. Esta situación se torna más compleja en el marco del creciente poder asumido por las multinacionales en la lógica que fuera descripta previamente. El escaso compromiso de la burguesía nacional con los objetivos del desarrollo constituye otra de las falencias estructurales que condiciona el avance en etapas superiores de industrialización y desarrollo tecnológico. Por último, de crucial importancia en el caso argentino, la sobrevida de ciertas opciones especulativas como la fuga de capitales también alentó una conducta contradictoria con las necesidades de inversión que se requieren para impulsar la transformación del aparato productivo.

La enorme capacidad desestabilizadora que genera el elevado grado de dolarización que caracteriza a la economía argentina fue subestimada. La demanda de dólares para atesoramiento por parte de los argentinos se suma a la presión descripta previamente, relacionada con la necesidad creciente de divisas del sector industrial, y constituye una manifestación “autóctona” del fenómeno de la financiarización. Se trata de un fenómeno estructural cuya importancia tiene la misma jerarquía que el problema del intercambio desigual o que el endeudamiento externo sin contrapartida a la hora de explicar la restricción externa que condiciona las posibilidades del desarrollo. En el gráfico de esta página se presenta la relación entre la formación de activos externos de libre disponibilidad (compras de dólares para ahorro) y el Producto Interno Bruto de la economía para el período 1995-2016.

En la Argentina, desde hace décadas, una parte del ahorro se transforma en depósitos en moneda extranjera en cuentas aquí y en el resto del mundo, mientras que una parte muy significativa se destina a la compra de dólares billete para su atesoramiento fuera del sistema financiero. Esta fuente de demanda de dólares representa un canal adicional y relevante de presión sobre la balanza de pagos. Al mismo tiempo, estos ahorros, al convertirse en billetes o salir del país en la forma de depósitos en bancos en el extranjero, constituyen un drenaje del excedente económico por fuera del proceso de acumulación y distribución interna. El fenómeno, como bien lo ilustran los datos, tiene relevancia macroeconómica y no reacciona a los cambios de signo po-lítico en el gobierno.

Cuando se hizo manifiesta la insuficiencia de dólares asociada al achicamiento del superávit de la cuenta corriente y la persistencia de la fuga, se decidió regular el acceso de los particulares al atesoramiento en moneda extranjera: “el cepo”. Los efectos de esta restricción no fueron neutros. No lo fueron en el terreno de la economía y tampoco resultaron inocuos en términos políticos. Las repercusiones negativas frente a esta decisión fueron amplias y exacerbaron los síntomas de descontento que ya venía manifestando una porción importante de la clase media y el empresariado. En materia económica, la contracara fue la ampliación de la brecha entre la cotización del dólar oficial y el ilegal, que exacerbó las expectativas devaluatorias.

Asumida la encerrona que significó el “cepo” para la política económica en el período 2011-2015, sería igual-mente fatal aceptar la explicación convencional que identifica esta restricción como la causa de la insuficiencia de dólares. La decisión de administrar el mercado de cambios, fijando prioridades para el uso de los dólares que cada vez en menor proporción generaba genuinamente la economía argentina, fue una consecuencia de la realidad impuesta por una transformación claramente insuficiente del entramado productivo, sumada a la restricción energética y la fuga.

Aún en un contexto histórico relativamente favorable —consecuencia del ciclo de precios altos de los commodities— y con cierto nivel de desacople respecto a la dinámica del proceso de financiarización, la economía argentina volvió a experimentar el cuello de botella característico de la condición de subdesarrollo: la escasez de dólares. El modelo se había quedado “corto”; así lo evidenciaban los fuertes desequilibrios en el entramado industrial y el déficit energético. El crecimiento se lentificó mientras que la tasa de inversión, que nunca logró un ritmo acorde con un programa de desarrollo económico, se contrajo. La puja distributiva, por su parte, se sumó a otros factores para cristalizar un nivel de inflación incompatible con la estabilidad macroeconómica. En este contexto, el “cepo” se transformó en el chivo expiatorio de un cúmulo de problemas estructurales de difícil resolución. Pareció, entonces, que la simple liberalización de la cuenta capital podría representar la solución a todos los problemas de la economía argentina, incluido, por cierto, el incremento generalizado de los precios.

El retorno al manual neoliberal

En diciembre de 2015 asume un nuevo gobierno constitucional en la Argentina. Las condiciones económicas que heredó la nueva conducción evidenciaban los desequilibrios estructurales típicos de una economía periférica que, si bien había logrado ampliar el margen de maniobra para la política económica desacoplándose parcialmente del contexto de financiarización, no había podido resolver los cuellos de botella de una estructura económica sub-desarrollada. Las tensiones también se manifestaban en el plano distributivo. La inflación reflejaba este conflicto, instalada en un nivel que dificultaba el manejo del tipo de cambio y retroalimentaba la puja distributiva. Por su parte, la inversión estancada en niveles incompatibles con el desafío del desarrollo ponía de manifiesto la falta de apoyo de la burguesía nacional.

Las acciones centrales del nuevo Gobierno suponen una reinserción pasiva en la lógica de la financiarización. Decisiones tales como la liberalización de la cuenta capital, la fuerte devaluación inicial seguida de un proceso de apreciación de la moneda (contrapartida del ingreso masivo de dólares financieros), la eliminación de las retenciones al agro y la minería, el abandono por parte del BCRA de sus objetivos a favor del crecimiento, el empleo y la estabilidad financiera, el aumento de los rendimientos financieros y un retorno al endeudamiento público en moneda extranjera (que en apenas un año y medio de gestión ya suma un monto equivalente a ocho puntos del PIB), constituyen un marco que premia la acumulación financiera, en detrimento de la producción. En este contexto, el achicamiento del mercado interno, de la mano de la caída de la masa salarial, y la presión de las importaciones que desplazan trabajo nacional constituyen anclas para el crecimiento.

Se trata de la “primera generación” de medidas. El modelo económico se encuentra todavía incompleto. Es presumible que la segunda parte de las medidas se materialicen luego de las elecciones de medio término previstas para octubre del corriente año. Sin embargo, la orientación de la política económica es clara. Se trata de un regreso, aún paulatino e incompleto, a una lógica de inserción internacional tradicional de plena integración comercial y financiera. Este documento no tiene por objeto analizar las políticas macroeconómicas de la Argentina. Solo interesa evidenciar aquellas decisiones que posicionan al país respecto al contexto internacional que fuera descripto previamente.

En los dieciocho meses que han pasado desde el inicio del nuevo Gobierno, la economía argentina experimentó una devaluación muy importante de su moneda como consecuencia del ajuste del tipo de cambio a la paridad establecida, a fines del 2015, por el mercado cambiario ilegal. El impacto en los precios no tardó en manifestarse y durante el año 2016 la inflación alcanzó un valor cercano al 40%. Desde entonces la economía ha dejado de crecer, como consecuencia de la pérdida de poder adquisitivo de los salarios. La reacción favorable de las inversiones —nacionales y extranjeras— que las autoridades esperaban como consecuencia del nuevo entorno macro financiero pro-mercado no se han materializado.

Tampoco se produjo el rebote exportador que se esperaba vendría asociado a la flotación cambiaria y a la renovada política exterior que plantea una integración amigable al mundo. Mientras tanto, la política monetaria que utiliza la tasa de interés como el instrumento primordial para disciplinar el aumento de precios, ha estimulado un proceso de valorización financiera (aprovechada por nacionales y extranjeros) que explica el notable crecimiento de los pasivos remunerados del BCRA y que representa un excedente con una dimensión considerable desde el punto de vista macroeconómico29.

Lejos de resolver los problemas estructurales de la economía argentina, el nuevo régimen de política eco-nómica los ha exacerbado. El Gobierno nacional no parece haber hecho un buen diagnóstico acerca del contexto internacional. La demanda internacional no está en condiciones de traccionar el despegue de la economía argentina; de hecho, los ingresos de inversión de riesgo se han desacelerado a nivel regional. En el caso argentino, sus niveles representan la tercera parte de los recursos ingresados para realizar ganancias de corto plazo en colocaciones financieras. Al mismo tiempo, mientras la Argentina pregona una integración plena y amigable a los mercados internacionales, en el resto del mundo se suceden discusiones cada vez más radicalizadas que manifiestan el descontento popular respecto de las consecuencias de la globalización. El comercio mundial evoluciona a un ritmo que es la mitad del registrado con anterioridad a la crisis de las sub prime y se verifican crecientes presiones proteccionistas.  

En cuanto a los datos del mercado de trabajo, si bien las estadísticas son aún incipientes, ya se evidencia cierto reemplazo del trabajo formal por tiempo indeterminado por modalidades de inserción laboral más inestables y con menos beneficios (como el trabajo autónomo y las contrataciones temporales por la vía de agencias privadas). En términos más generales, la contracción de la actividad industrial en el corto plazo, y la falta de un modelo que estimule el desarrollo de este sector y su actualización tecnológica en el largo plazo, tendrán un impacto aún más negativo sobre la cantidad y la calidad del empleo. En términos más generales, y como bien se puede observar en la escena global, las políticas neoliberales en un mundo plenamente integrado y con un peso creciente de las finanzas y su lógica no darán otro resultado que una pérdida de poder relativo del poder de negociación de los trabajadores, y con ello vendrá de la mano una caída del salario y peores condiciones de empleo.

En el contexto de la financiarización (hoy reinstaurada en la Argentina), el margen para implementar políticas de transformación económica y social a escala nacional se ha reducido notablemente. Concomitantemente, el discurso “individualizante” producto del espejismo que produce el bienestar económico de una porción minúscula de la población —a contrapelo del empeoramiento de la condiciones de vida de las mayorías— se pretende reinstalar en la Argentina. Dados los enormes desafíos que supone encarar un proceso de desarrollo, ese “sentido común” neoliberal puede constituirse una vez más en un fuerte obstáculo para alcanzar las articulaciones sociales y políticas necesarias, así como los consensos básicos requeridos para avanzar en una transformación de semejante magnitud.


Notas

 25) Ver por ejemplo: “When it Rains, it Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies” de Graciela Kaminsky, Carmen Reinhart y Carlos Vegh, NBER Working Paper N. 10780, septiembre 2004.

26) El monto máximo establecido para la formación de activos externos de libre disponibilidad (es decir, la cantidad de dólares que se podían comprar en el mercado para su atesoramiento sin destino específico) fue variando durante el período 2002-2015 desde un mínimo equivalente a US$ 100.000 por mes hasta un máximo de US$ 2.000.000. Hacia fines del 2011, el Gobierno introduce un nuevo paquete de regulaciones, en una primera instancia a través de la revisión de los excedentes canalizados por esta vía por parte de la agencia tributaria, para luego avanzar en una prohibición total de esta operatoria, efectivizada a mediados del 2012.

27) A lo largo de toda su historia, el Banco Central de la República Argentina había tenido distintas versiones de mandato, todas ellas incorporando el seguimiento del crecimiento y el empleo. Solo en 1992, justamente cuando se pone en marcha la Convertibilidad, el mandato pasa a ser único y se refiere únicamente a la estabilidad monetaria.

28) En los años siguientes, la nueva Carta Orgánica también permitió direccionar una parte de los préstamos bancarios a las empresas productivas, en especial a las pequeñas y medianas empresas. Esta facultad recuperó, aunque en un nivel diferente, otro espacio de política ganado por el desacople de la política económica nacional respecto al contexto global de financiarización que se caracteriza por el sesgo de la actividad bancaria hacia la banca de inversión y los préstamos al consumo, en detrimento de las actividades de financiamiento de la producción.

29) Para tomar conciencia de la relevancia que ha alcanzado el stock de pasivos del BCRA, con datos a mayo de 2017, la suma de Letras y Pases del BCRA representaba un valor equivalente a US$ 62.000 millones, es decir, casi un 35% superior al total de las reservas internacionales.

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