Sebastián Etchemendy
“Todas las democracias que tienen una negociación salarial sectorial o de actividad centralizada y efectiva que impacta directamente en la macro-economía como Argentina (es decir donde las cúpulas sindicales y empresarias negocian convenios a nivel país para una gran cantidad de trabajadores de comercio, bancarios, construcción etc.) cuentan, a la vez, con instancias de coordinación salarial supra o inter-sectorial. Es decir, la negociación salarial no se deja librada al arbitrio de cada sector económico, sino que se coordina vía diversos mecanismos institucionales.”
Mientras la inflación se acelera y el Congreso discute leyes para paliar la emergencia alimentaria que sufre una porción creciente de la población, la oposición explica que, de ser gobierno, intentará articular una instancia donde se puedan discutir consensos básicos para la estabilización de la economía, fundamentalmente, en torno a la dinámica de los precios y los salarios.
En este contexto, FIDE entrevistó al Dr. Sebastián Etchemendy, investigador del CONICET y profesor de Economía Política Comparada en la Universidad Torcuato Di Tella. Etchemendy se graduó como Licenciado en Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires y luego se doctoró en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Berkeley, California. Su campo de estudio y acción está relacionado con la economía política comparada, en los determinantes y consecuencias políticas de los procesos de liberalización e internacionalización económica, con especial atención al estudio de los actores empresariales y sindicales. Etchemendy tiene una gran cantidad de publicaciones y ha obtenido distintas becas y distinciones internacionales. A este perfil académico se le suma la experiencia de haber sido asesor y luego subsecretario de Planificación de Políticas Laborales en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina entre 2010 y 2015. Aprovechamos esta coyuntura extrema en la que nos encontramos para conversar con él en torno a las experiencias internacionales de acuerdos sociales y arreglos institucionales para la discusión de pautas para precios y salarios. Aquí va el resultado.
FIDE: El Frente de Todos se refiere a un acuerdo de precios y salarios (o Acuerdo Social) como mecanismo para reducir la inflación y, al mismo tiempo, reparar una parte del deterioro que hoy se observa en la situación del trabajo. En la práctica, ¿qué significa una instancia de este tipo?
Sebastián Etchemendy (SE): Cuando uno mira las experiencias comparadas en esta materia, lo primero que hay que distinguir son las nociones de Pacto o Acuerdo Social y los mecanismos más generales de coordinación salarial inter-sectorial que existen en la gran mayoría de los países que tienen negociación colectiva de actividad centralizada y sindicatos relativamente fuertes —hablo de los países del norte de Europa continental, Escandinavia, y en América Latina, hoy, solo Uruguay, además de Argentina—. Los pactos o acuerdos sociales son instancias formales de concertación sobre niveles de salarios y precios, que a) suelen incluir la participación activa no solo de los actores socio-económicos de cúpula (o sea sindicatos y empresarios), sino de partidos y líderes políticos, en especial aquéllos en el Gobierno, y b) generalmente suspenden en formatemporal la negociación salarial en niveles inferiores, a la vez que incluyen otras medidas de política pública más allá de la política de ingresos, como políticas sociales, impositiva y especialmente tipo de cambio y/o tarifas.
Por otro lado, tenemos que pensar que todas las democracias que tienen una negociación salarial sectorial o de actividad centralizada y efectiva que impacta directamente en la macro-economía como Argentina (es decir donde las cúpulas sindicales y empresarias negocian convenios a nivel país para una gran cantidad de trabajadores de comercio, bancarios, construcción etc.) cuentan, a la vez, con instancias de coordinación salarial supra o inter-sectorial. Es decir, la negociación salarial no se deja librada al arbitrio de cada sector económico, sino que se coordina vía diversos mecanismos institucionales (por ejemplo, consejos superiores de coordinación salarial o negociación “modelada”, donde un sector o grupo de sectores determinados marca la pauta alrededor de la que giran otros, con monitoreo en grados diversos del Estado). El objetivo general de estos mecanismos es administrar las expectativas nominales de salario en conjunto con el manejo de la política monetaria (en los países fuera del euro), o bajo los parámetros del BCE en los países del euro, preservando o aumentando si se puede el salario real, y así contribuir a contener la inflación. En estos casos, los mecanismos de coordinación salarial incluyen mucho menos frecuentemente en su rutina de funcionamiento la concertación sobre precios o políticas, más allá de la de ingresos. Desde ya, varios de estos países en determinados momentos superponen pactos sociales a esos mecanismos de coordinación salarial inter-sectorial con los que cuentan.
FIDE: ¿Existen ejemplos a nivel internacional que sean interesantes para el caso argentino?
SE: Yo creo que, especialmente en esta coyuntura y después del fracaso del gobierno de Macri, Argentina tiene que avanzar por un camino que incluya las dos facetas de política de ingresos que menciono en la pregunta anterior. Por un lado, un acuerdo social que armonice mínimamente expectativas de precios y salarios, y la vez incluya respuestas a los sectores en emergencia más golpeados, y otros rubros de política económica con impacto en el nivel de ingreso, como tarifas o tipo de cambio. Esto es imprescindible, desde un punto de vista a la vez político y económico, para comenzar a salir de esta crisis aguda que nos deja el PRO.
Pero si no establecemos, a partir de ahí, mecanismos más rutinarios, estables e institucionalizados de coordinación que conecten en forma más o menos virtuosa la política económica en general, y la monetaria en particular, con la política de ingresos, vamos a tener problemas para estabilizar la negociación colectiva en el marco de un modelo que apunte a una inflación racional y manejable, y que sea, a la vez, inclusivo. En la gestión de Néstor, Cristina y Tomada se intentó informalmente esa coordinación, pero en esa etapa el principal objetivo fue otro: restaurar toda la institucionalidad laboral derogada o congelada por el neoliberalismo de los años ‘90. Ahora, y teniendo en cuenta que (a diferencia del menemismo y la Alianza) el macrismo felizmente no pudo pasar una reforma laboral formal, tenemos que ir a un modelo de política de ingresos más articulado con la política económica.
América Latina no tiene muchos ejemplos de pactos sociales; tenemos que pensar que la fortaleza sindical es condición necesaria, y eso en la región no abunda. Destaco dos casos: el Pacto de Solidaridad en México y el Pacto Social bajo el último gobierno de Perón, con resultados mixtos. Europa brinda, por supuesto, más ejemplos, el famoso Pacto de la Moncloa en España (mas mentado que entendido) o el de Wassenaar en Holanda. Según los contextos, los pactos sociales pueden ser más “expansivos”, es decir que contemplan incremento en el gasto social y crecimiento más propios de esquemas keynesianos —quizás el más famoso de estos es el Acuerdo Tripartito de Saltsjöbaden de 1937, que creó las bases del Estado de bienestar sueco— o más “defensivos”. En los últimos, los sindicatos ofrecen paz social y no perder salario real, a cambio de ciertas prerrogativas. La entrada al euro a fines de los ‘90 y principios de los 2000 paradójicamente vio un resurgir del pactismo, ya que muchos países necesitaron adecuar sistemas laborales, fiscales y de seguridad social a las exigencias de la moneda única, y en esas sociedades eso solo se puede hacer con un consenso sindical mínimo.
En cuanto a los ejemplos de coordinación salarial, hay mucho de interés para analizar y ver aspectos que puedan servir para el caso argentino, desde la Comisión Paritaria austríaca, donde Estado y cúpulas empresariales y sindicales monitorean la negociación salarial de actividad, o la “negociación modelada” (patterned bargaining) de Alemania o Suecia, donde el Estado básicamente monitorea en diversas grados la “extensión” de los parámetros negociados desde los sectores más fuertes a los más débiles; hasta el Consejo Superior Tripartito uruguayo, donde el Gobierno presenta en cada ronda las pautas salariales a los actores de cúpula, que después son “bajadas” a la negociación de actividad entre los actores sociales.
Todo ello más allá de que, en los casos europeos, por supuesto, el euro (y la desnacionalización de las políticas monetaria y cambiaria) ha restringido mucho el espacio de negociación a los sindicatos.
Sin embargo, sostener que la liberalización eco-nómica y la integración monetaria han trans-formado toda la negociación salarial en los países desarrollados en negociación de empresa es simplemente un mito neoliberal. Eso solo ocurre en los países más liberales, EEUU, el Reino Unido, Australia y, por supuesto, en la mayor parte de América Latina (excepto Argentina, Uruguay y Brasil), donde, si existe la negociación colectiva, se lleva a cabo en el 99% de los casos por empresa.
FIDE: ¿Cuáles son las principales características en cada uno de esos ejemplos? ¿Y sus principales diferencias?
SE: El Pacto Social de 1973-’74, bajo el último gobierno de Perón, fue inicialmente exitoso. Estipuló al comienzo un 20% de aumento salarial y luego congelamiento de ingreso y precios, junto a medias de control de cambios y para potenciar exportaciones; después, salarios y tarifas aumentaban escalonadamente. La inflación del 62% en 1972 bajó al 25% en 1973, sin limitar el crecimiento. Pero claro, la muerte de Perón, la polarización política y social y la crisis del petróleo lo devoraron en 1975.
Los pactos de solidaridad en México 1987-‘92 fueron más restrictivos en el marco de la reforma neoliberal, e incluyeron pauta salarial cada seis meses, aumento de tarifas, devaluación y ajuste monetario. Obviamente, no se entienden sin el contexto semi-democrático del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y su control sobre los sindicatos. Los pactos de la Moncloa en España incluyeron aumento salarial general inicial y devaluación, pero están sobrevalorados en su contenido económico-sindical: el principal sindicato, Comisiones Obreras (CCOO), lo abandonó enseguida. Fue mucho más un pacto político de transición, armado por ex franquistas, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Comunista Español para legitimar a este último y al nuevo régimen. El problema es que los pactos sociales son, por naturaleza, de corto plazo, motorizados decisivamente por actores políticos más que socioeconómicos: esa suerte de “suspensión de la política” y la puja distributiva no puede durar mucho, especialmente en sociedades democráticas. Sirven más para una estabilización inicial que para un manejo sostenido de un crecimiento con inflación razonable.
Los modelos de coordinación salarial, en cambio, apuntan a un manejo de las expectativas de inflación más estable. Por supuesto, en la posguerra europea, si pensamos en Suecia o en el austro-keynesianismo de los ’70, los acuerdos tripartitos incluían moderación (pero crecimiento real) del salario y gasto social masivo. En los años 2000 la coordinación salarial agregada la usan más que nada para lograr competitividad y moderación nominal en contextos más restrictivos, de allí parte del “éxito” de los países el Europa del norte (Holanda, Austria, Alemania) frente a los del sur. Mucho más acá, Uruguay con el Frente Amplio construyó casi de la nada un modelo interesante: el Estado propone intervalos salariales según se trate de sectores de alta mediano o bajo desempeño, que se negocian en un Consejo de cúpula confederal, y luego ello sirve de parámetro para las negociaciones a nivel sector.
FIDE: ¿Cuáles son los elementos que, en principio, estarían relacionados con el éxito de estas instancias en términos del control de la inflación?
SE: Tanto el Pacto Social del peronismo 1973-‘74 como los de Solidaridad en México y Moncloa fueron inicialmente exitosos para bajar la inflación. En todos los casos la inflación bajó entre un tercio y la mitad en el año subsiguiente al pacto. Evidentemente la suma de poder político que respalda y organiza, el acuerdo de los actores sociales en las anclas nominales, en algunos casos devaluaciones que contienen el “pass-through” (el traslado a precios), y tarifas escalonadas brindan buenas perspectivas iniciales.
El tema es cómo se sigue. En Argentina 1973-‘74 terminó en fracaso y el Rodrigazo; en México y España, en baja inflación, pero con políticas monetarias más unilaterales no coordinadas, restrictivas y con exclusión sindical (entre otros elementos). Nosotros, por razones empíricas (por la potencia de nuestro actor sindical) y por las normativas vigentes, tenemos que intentar otro camino que tenga como espejo la Europa del norte, con países de sindicatos más fuertes. El caso uruguayo es destacable en que, a partir del fin del ciclo de crecimiento basado en las commodities post 2012, bajó la inflación en un marco de coordinación salarial centralizada con los sindicatos, a base de contención nominal, menor aumento (pero aun crecimiento) del salario real y una política monetaria de metas de inflación razonable. Pero, claro, no partían en ese entonces de nuestra situación actual de estanflación aguda.
FIDE: ¿Qué hay del impacto sobre la distribución del ingreso? ¿Las experiencias han sido exitosas en este terreno?
SE: Un primer axioma de sociología política acá es que el capitalista prefiere la unilateralidad, tanto en el mercado de trabajo como en el manejo de su empresa. Los pactos o la “negociación política”, y no individual, de salarios siempre son, a lo sumo, su segunda mejor opción, dado un contexto de presión política. Dicho esto, tanto los pactos sociales formales que antes llamé más expansivos, es decir en contextos keynesianos y de construcción de Estado de Bienestar, como los modelos más centralizados de coordinación salarial, lograron las sociedades capitalistas más igualitarias que haya conocido el mundo, en Europa continental y los países nórdicos. Los pactos sociales y la coordinación salarial europea han mutado, de más está decirlo, en época de internacionalización económica e integración monetaria. Son más restrictivos para los sindicatos. Para algunos siguen siendo preferibles al unilateralismo de derecha, para otros legitiman la ola neoliberal; eso está abierto al debate. Sin embargo, aún en contextos restrictivos, me cuesta pensar que un pacto social bien armado pueda empeorar la situación distributiva y no servir para poner los pilares de un nuevo crecimiento inclusivo.
FIDE: La composición y la estructura de las insti-tuciones representativas de las y los trabajadores y de la patronal en la Argentina, ¿son favorables o compatibles con una instancia de negociación de este tipo?
SE: Es clave mirar otras experiencias comparadas en materia de políticas de ingreso, pero la Argentina tiene que construir su propio modelo, que tome en cuenta a la vez sus particularidades.
El país tiene una buena base para los acuerdos sociales y modelos centralizados de coordinación salarial: sindicato único a nivel de empresa y sector en el ámbito privado, y relativa unidad a nivel confederal —solo dos asociaciones de tercer grado, CGT y CTA (más allá de divisiones), una hegemónica en el ámbito privado y la otra con mayor presencia en el sector público—. El sector empresario replica, aunque en menor medida, este formato, especialmente a nivel de actividad. Los países en donde hay más divisiones entre los actores económicos, tanto a nivel sectorial como de cúpulas, tienen más problemas para lograr este tipo de arreglos.
El problema en Argentina es la escasa verticalidad de las asociaciones de cúpula, es decir la poca capacidad para “bajar” lo mucho o poco eventualmente acordado a los sectores de actividad. Si vos ves la CGT, tiene muchísima menos autoridad que la Confederación de Trabajadores de México (CTM), las confederaciones únicas austriacas o suecas para controlar o “liderar” a sus sindicatos miembros. Algo parecido pasa en el actor empresario: el poder está en los sectores, no en las cúpulas, que son a la vez las más necesarias para implementar pactos sociales o modelos de coordinación salarial. Por eso pienso que Argentina tiene que ir a un modelo mixto, que incluya tanto a las asociaciones de tercer y cuarto grado (CGT, CTA, UIA, Cámara de Comercio, Asociaciones PyME, etc.) como las cámaras sectoriales y sindicatos de actividad más importantes en las instancias decisivas de los acuerdos sociales y salariales generales.
FIDE: ¿Existen instituciones ya en marcha en la Argentina que podrían constituir una base para un acuerdo más general?
SE: Tanto el Consejo de Salario Mínimo (CSM) como la Comisión Nacional de Trabajo Agrario que funcionaron durante el kirchnerismo constituyen antecedentes muy valiosos y plataformas clave para el diálogo social. Pero un pacto social y la estabilización de un eventual modelo que coordine salarios como contribución a anclar expectativas nominales y facilite el manejo de la inflación, tiene que ir más allá. Recordemos que el CSM, que se convoca al final de la ronda de paritarias, en los hechos discute un salario base que, si bien constituye un piso imprescindible, no paga casi ningún empresario formal. Los salarios que inciden en la macroeconomía se deciden en las paritarias sectoriales. Por lo tanto, si queremos coordinar las expectativas salariales efectivas, hay que buscar una nueva institucionalidad que combine las asociaciones de cúpula con los sectores más importantes como base de los acuerdos, y desde allí ampliar la búsqueda de consensos económicos.
FIDE: ¿Qué desafíos y dificultades plantea la gran heterogeneidad del mercado de trabajo argentino respecto a este tipo de arreglos institucionales?
SE: Esta es, naturalmente, una diferencia fundamental con los modelos de pacto social y coordinación salarial europeos. Aquí los sectores formales representados en la negociación constituyen alrededor de dos tercios del total de los asalariados, y menor proporción aún de los trabajadores en general. Por lo tanto, un acuerdo social puede incluir representantes de los movimientos sociales y la sociedad civil y eventuales políticas destinadas a los sectores informales o cooperativos.
De todos modos, si el objetivo es bajar la inflación, yo distinguiría el germen del esquema. La base de un acuerdo social o modelo coordinado de políticas de ingresos, para que sea efectiva, la tienen que constituir los actores económicos que intervienen en la puja distributiva. No hay que resolver o canalizar todo en la política de ingresos. Para institucionalizar el debate sobre cuestiones de políticas sociales o públicas más amplias, con diversos actores de la sociedad civil, se puede pensar, por ejemplo, en un Consejo Económico y Social como el que impulsó Lula en Brasil, o el de España, ambos separados de la discusión de política de ingresos.
A un acuerdo social puntual hay que pedirle lo central y a la vez indispensable, ya que, como dije, es muy difícil de instrumentar.
FIDE: ¿Qué hay de la estructura productiva y sus heterogeneidades? ¿De qué forma pueden conside-rarse y/o afectan estas instancias?
SE: Hay que tener en cuenta algo básico: no tenemos porqué movernos entre los polos de pactos sociales uniformes que anulen en la práctica la (necesariamente diversa) negociación colectiva sectorial, y la fragmentación extrema de la negociación salarial. Hay muchas diagonales en esto. Por ejemplo, se pude pensar en acuerdos sociales o consejos de coordinación salarial que establezcan parámetros o bandas salariales para determinados tipos de sectores, de mayor o menor productividad. El modelo de “negociación modelada” alemán o sueco, donde un sector o grupo de sectores afines pone una pauta, implica en los hechos un parámetro general que, después, la negociación sectorial puede modificar. El modelo holandés de los acuerdos de Wassenaar, o el modelo uruguayo del Frente Amplio post 2005, incluyen parámetros alternativos negociados a nivel de cúpula que no anulan la negociación de las particularidades sectoriales.
Pero, y esto es lo importante, el hecho de que la nego-ciación “se contenga” en parámetros negociados “arriba” ancla, de algún modo, las expectativas de au-mentos nominales en el terreno.
FIDE: ¿Qué rol le cabe al Estado en esta institucionalidad? ¿Y como empleador?
SE: La literatura en Ciencia Política establece dos prerrequisitos claros que favorecen la existencia de pactos sociales de índole salarial o modelos de coordinación salarial: un Estado fuerte y activo que organiza el espacio de concertación y la existencia de gobiernos de izquierda, socialdemócratas o populares. El Estado es clave para inducir a los actores sociales a cooperar y establecer los criterios básicos de política pública, especialmente de salarios, tarifas/precios regulados y tipo de cambio. En este aspecto, su rol como empleador y gran árbitro del salario estatal y docente es clave en un país como Argentina. Por otro lado, está probado que el hecho de que un partido popular controle el gobierno favorece la cooperación sindical: recordemos que mientras el empresario puede decidir todo el tiempo si coopera o no coopera (si invierte o no, si fuga divisas o no), el sindicato, una vez que cede en restringir sus dos dimensiones esenciales (aumentos nominales y conflicto laboral) queda librado al resultado general del esquema para proteger su interés.
Por lo tanto, necesita un gobierno “confiable”, que al menos le asegure que va monitorear (y eventualmente contrarrestar) la no cooperación empresaria y lo compense, por ejemplo, con pagos organizativos o de salario indirecto. Pero cuando Macri anunciaba un diálogo social hace unos años, aun antes de este descalabro fenomenal, sabíamos que eso no iba a ocurrir: los acuerdos sociales en torno a salarios y precios, y los modelos de coordinación salarial, no los organiza la derecha; los organizan los partidos populares en el Estado: socialdemócratas en el norte de Europa, el PRI, el peronismo, el Frente Amplio, etc.
